Le funzioni di pianificazione della città metropolitana

La mancata messa a regime del processo di riordino delle province – e conseguentemente della istituzione delle città metropolitane – per il rinvio (niente è più definitivo del provvisorio) operato dalla legge di stabilità per il 2013 renderà probabilmente inutili queste riflessioni: semmai valgono come indicazione di ciò che non si deve fare per le città metropolitane che attendono una loro attuazione dal 1990. Certamente l’aver voluto collegare la loro istituzione al riordino generale degli enti provinciali è apparso subito come un escamotage per non approdare all’istituzione del modello “differenziato” città metropolitane.
Col beneficio d’inventario, comunque, ci si limita qui ad esaminare il complesso ed il contenuto delle funzioni attribuite nella pianificazione del territorio, dai recenti provvedimenti legislativi, alle città metropolitane che subentrerebbero alle province, per il territorio provinciale di riferimento.
La trasformazione risponde alla necessità di individuare un nuovo ente di governo unitario riguardante alcune realtà metropolitane che si caratterizzano per una rilevante concentrazione di traffici e di abitanti residenti e non, nonché di una elevata urbanizzazione spesso riunita nel nodo principale del comune capoluogo che nello stesso tempo funziona da attrattore dello sviluppo economico. D’altronde, il fenomeno delle “autorità” metropolitane, come livelli di governo differenziato di ambito sovra locale, è mondiale.
Detto del presupposto ovvero quello del governo “unitario” delle funzioni pubbliche e dei processi economici e sociali in atto in queste aree, non può sottacersi che il disegno ordinamentale non sembra rispondere appieno ad assolvere tale obiettivo, poiché la costruzione della città metropolitana in rapporto al permanere delle potestà amministrative degli enti locali primari d’area, è quella di governo “debole” destinato quindi ad una farraginosa e complessa funzione di governo dell’intera area metropolitana destinata ad una continua mediazione politica con la molteplicità degli enti primari, che poi è la ragione principale per cui il legislatore è addivenuto alla scelta istituzionale della città metropolitana, proprio perché i territori metropolitani per la frammentazione dei poteri distribuiti tra più livelli di governo – comuni e provincia, uffici territoriali di governo – costituiscono il più grave disordine territoriale presente nel nostro sistema locale sotto vari profili: quello urbanistico, dei servizi reali soprattutto a rete, quello ambientale e quello dei servizi personali.
Fatte queste premesse, occorre ora esaminare il contenuto delle diverse disposizioni legislative che hanno individuato le specifiche funzioni di competenza delle città metropolitane ereditate in parte da quelle proprie delle province soppresse, con una piccola avvertenza, quella cioè di Massimo Severo Giannini che sosteneva già nel 1959 che occorre partire sempre dalle funzioni per poter poi individuare il livello più adeguato preposto alla cura degli interessi pubblici selezionati [1]. Indirizzo che non sembra sia stato seguito poiché data la città metropolitana le sono state “appiccicate” una serie di funzioni non solo d’incerta natura ma anche in qualche modo sovrapposte.
Occorre quindi prendere in esame due articoli della legge n. 135 (di conversione del DL 95), cui si rinvia, per verificare il complesso delle funzioni attribuite ed in particolare gli art. 18 co 7 e art. 17 co 10.
Dal tenore delle norme si evince che oltre le funzioni amministrative fondamentali ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione di cui all’art.17 citato, alla città spettano anche le specifiche funzioni fondamentali dell’art.18.
Prima di entrare nel merito degli articoli surrichiamati, corre l’obbligo di chiarire che, a giudizio di chi scrive, le città metropolitane non erediterebbero le diverse ed articolate funzioni amministrative di cui all’art.19 “Funzioni delle province” e 20 “Compiti di programmazione” di cui al TU 267/2000 poiché queste non possono essere annoverate tra le funzioni fondamentali delle province così come individuate dall’art.18 citato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione. Dalla lettura dei due articoli del TU le funzioni elencate dovrebbero, in realtà, rientrare di diritto tra quelle attribuite alla città metropolitana, per evitare che questa svolga di fatto un ruolo di governo meno incisivo, in determinati settori, rispetto alle originarie province, ma questo non è assolutamente chiaro, anzi vi è chi sostiene che quei due articoli siano stati soppressi o comunque non applicabili alle città metropolitane.
Per venire al nodo delle questioni, e vista la confusione normativa, ci si concentra sull’esame delle funzioni legate alla pianificazione del territorio che interessano principalmente i lettori di questa Rivista.
Orbene, va subito detto che in questa materia il legislatore si è limitato ad individuare la funzione ma non il “tipo” di provvedimento cui consegue l’esercizio della funzione, creando quindi fin da ora, un dibattito che si sarebbe potuto evitare se si fosse operato con maggiore accuratezza.
Il riferimento è alla pianificazione provinciale di coordinamento che notoriamente non sarebbe altro che il collaudato istituto del piano territoriale di coordinamento di cui all’art.20 del TU 267/2000. Ne consegue che se si fosse fatto esplicito riferimento al comma 2 di detto articolo ne sarebbero risultati “per tabulas” i suoi esatti contenuti minimi, evitando così il ricorso a dissertazioni circa il significato del termine. Va detto, comunque, che in questo caso il dubbio interpretativo è più circoscritto poiché tale funzione fondamentale riguardante le province, viene ereditata dalla città metropolitana. Ma il problema è l’efficacia giuridica delle scelte contenute nel Ptcm (piano territoriale di coordinamento metropolitano). Analogo problema si pone in riferimento alla pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali che solleva una quantità di problemi circa la natura ed il contenuto di tale pianificazione e soprattutto in riferimento al provvedimento amministrativo cui si riconnette l’esercizio della funzione medesima nonché anche qui la sua efficacia giuridica rispetto agli strumenti urbanistici dei comuni – i piani regolatori generali – nel senso della sua prevalenza rispetto alle scelte in contrasto contenute in quegli strumenti.
Ma qui la domanda è: la legge statale ha introdotto un nuovo strumento di pianificazione? È possibile che ciascuna regione “metropolitana” possa arrogarsi il compito di determinare contenuto ed efficacia di tale piano quando il regime differenziato – ammesso per il contenuto degli statuti – impone però che tipologia e contenuto delle funzioni deve rimanere omogeneo per tutte le città metropolitane? Siamo cioè in regime di competenza concorrente in materia di governo del territorio e quindi di principio fondamentale della materia o di competenza esclusiva statale?
Ma i problemi interpretativi non sono finiti poiché, il problema si sposta sul contenuto e gli effetti di questo nuovo strumento pianificatorio che per ora, si apprende solo, essere “generale” e riguardante anche “le reti infrastrutturali”. Orbene, per citare ancora Giannini [2], il termine pianificazione non riguarda solo l’attività di comporre piani ma soprattutto il risultato di tale attività.
Ed allora in primis quali sono i rapporti gerarchici tra Ptcm e piano territoriale generale? Al vertice si pone il primo strumento mentre il secondo ne costituisce uno sviluppo operativo o di dettaglio? Oppure è l’inverso?
Si può ritenere, come qualcuno afferma, che il piano territoriale generale non è altro che un gigantesco piano regolatore generale della legge urbanistica del 1942? Sovviene a questo punto il riferimento al primo trasferimento delle funzioni (decreto legsl.n 8/1972) che in sostanza trasferendo le funzioni amministrative di cui all’art.5 e 6 della legge 1150 del 1942 attribuiva alle regioni i piani territoriali di coordinamento poi transitati nella legge 142 del 1990 di livello provinciale.
Quindi a rigor di logica, superior stabat lupus, e quindi il PTCM dovrebbe avere una funzione di più ampio respiro circa la pianificazione di area vasta del territorio provinciale/metropolitano. Ma in questo caso, a tacer d’altro, nei territori metropolitani, avremmo tre livelli di pianificazione: Il Ptcm, il Ptg e i Prg comunali? Si è proposto di riaccorpare in un unico strumento pianificatorio la pianificazione territoriale di coordinamento e quella territoriale generale ma questa scelta non rientra nell’autonomia statutaria cui compete al massimo solo la disciplina dello svolgimento delle funzioni e necessiterebbe di disciplina regionale (a meno di non ritenere la competenza legislativa esclusiva statale).
La questione si sposta allora sull’efficacia degli atti di pianificazione sotto diversi profili: efficacia conformativa del territorio e/o della proprietà.
In altre parole le scelte di pianificazione possono incidere sugli strumenti urbanistici vigenti dei comuni prevedendo diverse destinazioni d’uso in rapporto alla vocazione delle aree [3] rinviando l’attuazione di tali scelte alla pianificazione attuativa (presumibilmente dei comuni interessati) o in alcuni casi – vedi le scelte di tracciato delle infrastrutture [4] – conformare la proprietà dei suoli interessati apponendovi i vincoli preordinati all’esproprio?
Si tratta di questioni già sollevate in merito all’efficacia dei Ptcp li dove la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto inefficaci la localizzazione delle infrastrutture e delle linee di comunicazione sostenendo che tale piano ha efficacia conformativa delle proprietà solo li dove recepisce i vincoli eteronomi (paesaggio, vincoli idrogeologici etc.) posti dai piani sovraordinati.
Ora non vi è chi non veda che questi profili – che incidono indirettamente o direttamente sulla proprietà dei suoli – rimandano alla disciplina dell’art.42 cost. 2 co. che affida alla legge ordinaria la determinazione del contenuto ed i limiti del diritto di proprietà.
Sono questioni che non possono essere tralasciate, pena la sindacabilità delle scelte di tali previsioni di piano avanti il giudice amministrativo, con il rischio di vanificare l’efficacia precettiva delle disposizioni di entrambi i piani di area vasta surricordati.
Si afferma che il modello della città metropolitana è costruito sulla base di un intesa collaborazione/mediazione con i comuni metropolitani e che solo sulla base di una concertazione si possono determinare scelte condivise di tal genere.
Affermazioni di tal genere rimandano alle critiche circa il governo “debole” dell’autorità metropolitana e nello specifico mostrano tutta la velleità della riforma poiché nel caso specifico immaginiamoci quali resistenze possano opporre i comuni nel caso di una localizzazione di aree per smaltimento di rifiuti solidi o in caso della prospettazione di grandi viabilità non gradite ai territori locali.
Sarebbe bastato, ad avviso di chi scrive, aggiungere al termine pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali e alla pianificazione territoriale provinciale di coordinamento con effetti conformativi del territorio e/o della proprietà.
Questo non avrebbe impedito il ricorso alla concertazione ma, in caso d’insanabile contrasto, le scelte territoriali avrebbero comunque prevalso sui comuni resistenti.
Rimane aperta in questa sovrapposizione di piani a contenuto incerto, la sorte dei piani regolatori dei comuni e delle loro previsioni sia per quanto riguarda l’edilizia abitativa sociale o l’edilizia scolastica (competenze avocate dall’autorità metropolitana) per citare solo alcuni dei temi a valenza territoriale, nonché della loro degradazione o meno a strumenti di mera attuazione operativa di scelte contenute nel piano territoriale generale che vorrebbe assumere, senza averne l’efficacia giuridica prescrittiva, valenza di macro piano regolatore generale.
Infine, altri hanno parlato di pianificazione strategica. Lo strumento di derivazione comunitaria non è previsto dall’ordinamento interno né tanto meno dalla disciplina urbanistica. È noto che compito principale di tale atto programmatorio è quello dell’analisi dei bisogni della collettività rappresentata in un dato territorio ai fini del miglioramento delle dotazioni territoriali e financo di ripensamento dell’economie locali in crisi verso nuovi modelli di sviluppo [5].
A tacer d’altro, la strategicità sarebbe attribuita al Ptcm? Nulla vieta che si proceda usando tale metodologia di approccio ai temi della società metropolitana (Dio ci scampi che qualcuno pensi che sia un ulteriore strumento di pianificazione!) ma rimane sempre il problema degli effetti giuridici di queste scelte sugli strumenti urbanistici comunali. La pianificazione strategica, sperimentata in varie esperienze locali, come è noto non ha alcun effetto vincolante sul territorio di riferimento, semmai è strumento di politica sociale ed economica di riaggregazione degli interessi locali rispetto a un fine, ma mai strumento di pianificazione.
In conclusione se, come è auspicabile nonostante le perplessità sollevate, la disciplina della pianificazione territoriale metropolitana è rimessa alla legge regionale, dovranno essere chiariti tutti i profili giuridici dianzi richiamati al fine di rendere effettiva una organizzazione degli interessi pubblici sovra comunali che sani la frammentazione dei territori locali e guardi ad un sistema di equa ed equilibrata distribuzione di infrastrutture e servizi reali per l’intera comunità metropolitana.