Il processo costitutivo della Città metropolitana di Milano, malgrado le incertezze di un iter legislativo e procedurale ancora incompiuto, con particolare riferimento alla mancata conversione del Dl 188/2012, non si è arrestato.
Il Comune di Milano ha infatti avviato il progetto “Milano Città Metropolitana”, con il quale vuole promuovere, in collaborazione con le altre Istituzioni e con le forze economiche e sociali del territorio, una profonda trasformazione degli assetti istituzionali di governo dell’area milanese, dando vita alla costituzione della Città Metropolitana di Milano.
La prima fase di lavoro prevede azioni preparatorie e di accompagnamento alla nascita della nuova istituzione, costruendo solide basi conoscitive/informative per favorire una discussione consapevole sia tra stakeholders sia tra cittadini, promuovendo processi decisionali partecipati, offrendo ai futuri lavori della Conferenza metropolitana un’istruttoria delle questioni in agenda, nonché proposte e supporto alle deliberazioni, in vista della definizione dello Statuto.
A questo progetto collaborano attivamente diversi soggetti, ciascuno con un ruolo specifico.
Il Centro Studi Pim si propone di fornire elementi utili all’elaborazione dello Statuto, attraverso un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali che siano in grado di mettere a fuoco e declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni che saranno attribuite alla Città metropolitana di Milano. Accanto ai dossier, vi è poi un’attività di informazione e pubblicizzazione che si svolgerà attraverso il supporto di una piattaforma web (http://www.milanocittametropolitana.org).
Al Politecnico di Milano - Dipartimento di Architettura e Pianificazione è stato affidato il compito di supportare l’attività di ridisegno dei confini e delle funzioni delle attuali zone di decentramento di Milano, oltre all’esplorazione e al confronto di esperienze internazionali, per l’individuazione di possibili modalità di attuazione della Città metropolitana in relazione ad alcuni temi prioritari.
Le Università degli Studi di Milano e Milano Bicocca, l’Università Cattolica del Sacro Cuore, l’Università Bocconi svolgeranno un’attività di supporto all’elaborazione e stesura dello Statuto della Città metropolitana, lavorando in particolare sulla componente giuridica e amministrativa.
Anche la Provincia di Milano ha avviato, avvalendosi della collaborazione di Milano Metropoli spa (un’agenzia di sviluppo pubblica), un’attività propedeutica alla costruzione della Città metropolitana, particolarmente dedicata alla questioni concernenti la promozione dello sviluppo economico locale e le forme e le modalità di gestione servizi pubblici.
Ovviamente, oltre alle attività di supporto promosse dal Comune capoluogo e dalla Provincia, sarà fondamentale l’apporto che forniranno gli altri Comuni.
La Conferenza metropolitana sarà il luogo naturalmente deputato a dare spazio a questa attività e a confrontare le diverse istanze. In questo senso, la produttività del lavoro dipenderà strettamente dalle modalità operative che deciderà di darsi la Conferenza, a partire dal Regolamento di cui intenderà dotarsi.
Il tema centrale della presente fase istruttoria è legato alle nuove funzioni che verranno conferite alla Città metropolitana e alla loro coerenza con i modelli di governo prescelti. Oltre alla riconferma delle funzioni attualmente in capo alle Province, saranno diverse le nuove funzioni attribuite dalla Legge 135/2012: pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
Come è immediato arguire, si tratta di definizioni aperte, che richiedono un lavoro di specificazione da svolgere su diversi versanti. Da una parte, serve un’attività tecnica volta a offrire una base operativa per arrivare alla definizione di un corpo equilibrato e coerente di nuove funzioni da attribuire alla Città metropolitana. Dall’altra, occorre un’attività di concertazione politico-amministrativa tra istituzioni di diversa natura e di differente scala, finalizzata a declinare puntualmente le nuove funzioni da assegnare alla Città metropolitana.
Si tratta di un passaggio che presenta notevoli elementi di complessità. Oltre alla concreta declinazione delle nuove funzioni attribuite ex lege alla Città metropolitana, la normativa stessa schiude la possibilità di prevedere ulteriori meccanismi di redistribuzione sia di natura top-down che di natura bottom-up. Sarà infatti possibile per la Città metropolitana conferire particolari funzioni ai Comuni o alle loro forme associative. Viceversa, anche i Comuni potranno delegare alla Città metropolitana eventuali funzioni “proprie”. Elemento di ulteriore interesse è la possibilità di conferire tali funzioni anche in forma territorialmente differenziata, potendo dunque lavorare a partire dalle questioni e dalle specificità dei territori, superando i confini amministrativi e attivando nuove forme di governance istituzionalmente riconosciute.
Sotto questo profilo, sarà importante cercare di individuare eventuali elementi di criticità emergenti, sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni. In questo senso, non saranno indifferenti le forme attraverso cui verrà “agito” l’art. 19 della Legge 135/2012, che definisce le funzioni fondamentali dei Comuni e regola le modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali.
In ogni caso, come anticipato, la legge apre in modo chiaro alla possibilità di operare secondo modelli di governance differenziati, per soggetti e ambiti territoriali. In questa prospettiva, cruciale sarà però l’attitudine ad agire e ragionare in una prospettiva appropriata ai casi territoriali specifici.
Il nuovo modello di governo dovrà quindi essere pensato a partire da un’agenda di temi consoni alla realtà metropolitana milanese, provando a comprendere quali sono le questioni sostanziali, quali sono i territori ai quali la nuova istituzione si rivolge, quali sono i soggetti e gli attori interessati.
Uno degli aspetti rilevanti nel caso milanese riguarda il processo di riordino della Provincia di Monza e Brianza, che potrebbe determinare conseguenze sul territorio della Città metropolitana di Milano.
La Legge 135/2012 stabilisce infatti che “il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia contestualmente soppressa “ (art. 18, comma 2).
Diversamente, il Decreto Legge di riordino delle Province prevedeva l’inclusione nella Città metropolitana di Milano del “territorio già appartenente alla Provincia di Monza e della Brianza” (Dl 188/2012, art. 5, comma 1, lettera a).
La mancata conversione del Dl 188/2012 riporta la situazione allo status quo ante e pertanto i confini della Città metropolitana di Milano tornano a coincidere con quelli della Provincia di Milano contestualmente soppressa.
Resta però ancora in predicato il processo di riordino della Provincia briantea. . Da capire se attraverso un accorpamento con altre Province del nord-ovest lombardo (verosimilmente Como, Lecco e Varese) o confermando l’accorpamento alla Città metropolitana oppure ancora conservando la sua autonomia.
Di impatto più limitato, ma comunque da segnalare, vi è poi la possibilità di adesione al nuovo ente di singole municipalità, ad oggi non appartenenti alla Provincia di Milano. Si tratta di un segnale a cui prestare attenzione, non solo in ragione della non trascurabile dimensione di alcuni Comuni coinvolti (es. Busto Arsizio e Saronno), ma perché sintomo delle aspettative e delle potenzialità che si esprimono dal “basso” verso la Città metropolitana, determinate dall’esigenza di aderire ad un progetto e non soltanto ad un nuovo ente.
A prescindere dalle decisioni che assumerà il legislatore in materia, quello che però si può senza alcun dubbio affermare è che la futura Città Metropolitana di Milano, con o senza Monza e Brianza, dovrà “fare i conti” con le fitte e mutevoli relazioni territoriali, sociali, economiche e funzionali che si articolano tra questi territori. In altri termini, la marcata interdipendenza e complementarità territoriale che caratterizza la regione urbana milanese non può essere catturata, una “volta per tutte”, entro rigidi confini definiti per legge. Ciò significa che, persino a prescindere dalle configurazioni territoriali che assumerà il processo di institutional building in corso, efficaci processi di governo si potranno affermare sviluppando un “metodo metropolitano”, capace di attivare forme di azione coordinata e cooperativa tra una pluralità di soggetti alle diverse scale (Unione Europea, Stato, Regione, Città metropolitana, Province, Comuni, Consorzi, autonomie funzionali, soggetti semipubblici e privati).
Allo stesso tempo, l’assunzione di un “metodo metropolitano” comporta il riconoscimento dell’articolazione territoriale della regione urbana milanese e la conseguente valorizzazione delle specificità locali, in primo luogo di quella briantea, ancor più in una prospettiva di territorialità allargata della nuova istituzione metropolitana.
Nella prospettiva della governance multilivello e multiscalare sarà fondamentale praticare politiche integrate e aperte al territorio, in relazione ai problemi e agli obiettivi che si intendono perseguire, con particolare riferimento ai temi ambientali e della difesa del suolo (es. progettazione dei parchi urbani di cintura, contenimento dell’inquinamento, gestione dei rifiuti, gestione della rete idrica, rilancio dell’agricoltura anche in funzione di contenimento del consumo di suolo, ecc.), insediativi (es. rafforzamento delle attività economiche su base territoriale, nascita di nuove centralità funzionali in relazione alle diverse vocazioni d’area, localizzazioni di servizi di rango superiore, ecc.) e infrastrutturali (es. grandi infrastrutture viarie insieme alla cura della rete capillare della mobilità, linee metropolitane, ferrovie suburbane, integrazione tariffaria del trasporto pubblico, sistemi di interscambio e di attestamento per l’accesso in città, reti tecnologiche ecc.).
Quello che ci aspetta è un processo complesso e articolato, che attendiamo da molto (troppo) tempo.
L’esperienza del passato dimostra però che non basta una legge per fare nascere istituzioni evolute e buone pratiche di governo metropolitano.
È necessaria invece un’idea attiva di governo che pratichi il processo di costruzione della Città metropolitana, avendo attenzione alle coerenze tra modello istituzionale e funzioni affidate, agli equilibri inter-istituzionali, all’efficacia e all’efficienza con la quale possono essere svolti i compiti assegnati ai diversi livelli di governo, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di valorizzazione delle autonomie locali.
Appare inoltre evidente, almeno nelle esperienze più avvertite, che processi volti a costruire nuove istituzioni non escludono pratiche di governance multiscalare e multilivello. Diversamente, queste ultime si propongono come risorse complementari, in grado, attraverso la costruzione di accordi, l’impiego di strumenti flessibili, l’individuazione di percorsi graduali e aperti, di rinnovare e integrare le istituzioni di governo, rendendole più aderenti all’articolazione pluralistica degli interessi e alla mutevole geografia economico-sociale della regione urbana milanese.
L’occasione non può essere sprecata. Decenni di studi, ricerche, piani e progetti per l’area metropolitana milanese ci insegnano che non esistono soluzioni precostituite. Il treno va dunque messo da subito sui “binari giusti”, per scongiurare il rischio di ritrovarsi con vecchie istituzioni a cui è stato solo dato un nome nuovo.