Le risorse e le priorità individuate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza accolte con favore da Anci e dal sistema dei comuni, che attraverso il “Manifesto Città Italia”, che individuava dieci azioni di sistema su edilizia ed energia, acqua e circolarità, mobilità, digitale, scuola, casa, periferie, cultura, sviluppo, competenze, sottolineano l’urgenza di un rilancio degli investimenti territoriali per affrontare le sfide sempre più urgenti che riguardano città e comuni.
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) prevede progetti per 191,5 miliardi di euro a valere sul Recovery and Resilience Facility. A questi si aggiungono progetti per 13 miliardi a valere su REACT EU, e per 30,65 sul fondo complementare nazionale, per un valore complessivo di 235,14 miliardi di euro. Il Piano si articola in 6 missioni e 16 componenti ciascuna delle quali prevede riforme e investimenti. Come ci siamo sentiti ripetere in ogni dibattito negli ultimi due anni: una dimensione finanziaria di intervento senza uguali nella storia recente del nostro Paese.
Dei 235 miliardi di euro che sono complessivamente programmati, Anci ha stimato che sono circa 40 i miliardi che vedono comuni e città metropolitane quali soggetti attuatori. Si tratta di un ammontare di risorse senza precedenti, e che si colloca in un quadro più ampio di rilancio degli investimenti pubblici. Le risorse del PNRR, infatti, come noto dovranno essere spese entro il 2026 e, nello stesso periodo, le amministrazioni pubbliche saranno chiamate ad attuare le previsioni del ciclo di programmazione 2021-2027 che, secondo l’Accordo di partenariato sottoscritto lo scorso anno, corrispondono a un valore di 75 miliardi di euro, di cui 42,6 miliardi di contributo Ue e 32,3 di co-finanziamento nazionale. Ancora in termini di risorse, può qui essere menzionata la programmazione 2021-2027 del Fondo per lo sviluppo e la coesione, che vede la disponibilità di 73,5 miliardi di euro di cui 55,9 risultano ancora da programmare.
Le risorse e le priorità individuate dal PNRR sono state salutate con favore da Anci e dal sistema dei comuni, che da anni evidenziava l’urgenza di un rilancio degli investimenti territoriali per affrontare le sfide sempre più urgenti che riguardano città e comuni. Già in occasione dell’approvazione del cosiddetto “Bando Periferie” [1] Anci aveva evidenziato come fosse necessario rendere stabile la disponibilità finanziaria per interventi di rigenerazione urbana, tornando a finanziare il programma negli anni successivi. D’altra parte, il PNRR arriva al termine di due lustri nel corso dei quali le risorse per investimenti in comuni e città erano state ridotte drasticamente, in ragione di una politica di austerità che aveva visto da parte dei comuni un contributo di 12,5 miliardi di euro al risanamento della finanza pubblica. Diverse regole restrittive, a partire dal patto di stabilità interno, hanno minato la capacità amministrativa dei comuni. Non solo gli investimenti sono stati al centro delle restrizioni, ma anche il personale, che si è ridotto in 10 anni del 21%, corrispondente a quasi 100.000 unità, con una particolare incidenza sulle fasce dirigenziali e apicali che ha fortemente indebolito il sistema delle competenze e la capacità decisionale dei comuni.
L’emergenza pandemica è esplosa proprio in una fase in cui le restrizioni finanziarie nei confronti dei comuni si andavano allentando e in cui tutti i livelli istituzionali andavano assumendo impegni sulle agende urbane e le agende di sostenibilità definite a livello globale, europeo e nazionale come l’Agenda Onu 2030, l’Agenda urbana europea e, in Italia, la Carta di Bologna per l’ambiente. La pandemia ha imposto nuove urgenze e cambiato la quotidianità delle amministrazioni comunali alle prese con l’erogazione dei buoni spesa, con la risposta a molti e nuovi bisogni di assistenza, con la perdita delle entrate tariffarie e al contempo la necessaria continuità nell’erogazione dei servizi. Al contempo, la pandemia ha confermato l’urgenza delle questioni al centro di quelle agende: dalla transizione ecologia all’inclusione sociale, dalla transizione digitale all’economia circolare.
Anci ha seguito e supportato la formulazione del PNRR fin dalle sue prime fasi. Nell’agosto del 2020 i Sindaci hanno consegnato al Governo il Manifesto città Italia, che individuava 10 azioni di sistema su edilizia ed energia, acqua e circolarità, mobilità, digitale, scuola, casa, periferie, cultura, sviluppo, competenze.
Le questioni sollevate dal Manifesto sono trasversalmente presenti nel PNRR, non solo negli investimenti che vedono comuni e città quali soggetti attuatori. Grande rilievo è infatti attribuito alle infrastrutture di mobilità al livello nazionale, o alla digitalizzazione delle Pa centrali. La dimensione della prossimità, e l’integrazione dei progetti in una logica di rigenerazione urbana, sono però un compito peculiare di comuni e città metropolitane, ed una delle sfide che li attende nell’attuazione del PNRR.
Facendo ricorso alla distinzione proposta da D’Albergo (2011) tra politiche urbane esplicite e implicite, è possibile individuare queste due tipologie anche nelle misure del PNRR di competenza comunale e destinati alle aree urbane. Dei circa 40 miliardi che saranno attuati da comuni e città metropolitane, infatti, la maggior parte sono destinati a interventi settoriali. Tra i molti, possono essere qui menzionati: gli investimenti sulla mobilità, con 3,6 miliardi destinati al trasporto rapido di massa, 2,4 miliardi destinati all’acquisto di autobus verdi, 200 milioni per la realizzazione di nuove ciclabili; ancora, è possibile menzionare le risorse sull’edilizia scolastica, con 4,6 miliardi per nuovi asili nido e scuole dell’infanzia, 800 milioni per la realizzazione di nuovi edifici scolastici e l’abbattimento di edifici esistenti; 1,5 miliardi di euro sono stati destinati alla realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti e ammodernamento di impianti esistenti; 330 milioni di euro sono destinate alla forestazione nelle città metropolitane; 700 milioni di euro finanziano la realizzazione e riqualificazione di impianti sportivi. Oltre alle infrastrutture, sono previsti anche investimenti in servizi con 1,5 miliardi di euro destinati al sostegno alle persone vulnerabili, a percorsi di autonomia per persone con disabilità, a soluzioni di housing temporaneo per persone senza fissa dimora.
Se le misure fin qui elencate sono implicitamente finalizzate alla rigenerazione urbana, un elemento di rilievo è la previsione nel PNRR di un significativo ammontare di risorse esplicitamente destinato alla rigenerazione urbana e alla dimensione di prossimità, che fanno riferimento alla scala urbana e all’integrazione degli interventi. Si tratta di tre investimenti previsti nella Componente 2 della Missione 5 del PNRR, dedicata a “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore”.
Due dei tre investimenti rientrano tra i cosiddetti “progetti in essere”. Si tratta, cioè, di misure già previste in precedenza, e successivamente ricondotte nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Il primo è l’Investimento 2.1 “Investimenti in progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale”, del valore di 3,30 miliardi. L’Amministrazione centrale titolare dell’Investimento è stata individuata nel Ministero dell’Interno. L’investimento è finalizzato a “ridurre le situazioni di emarginazione e degrado sociale nonché di migliorare la qualità del decoro urbano oltre che del contesto sociale e ambientale” (Governo Italiano 2021: 216). Questa misura era stata introdotta dalla legge di bilancio per il 2020 (Legge n. 160/2019, co. 42). Il provvedimento ha individuato quali comuni titolati a presentare istanza quelli sopra i 15 mila abitanti e ha espressamente previsto la necessità di individuare criteri per assegnare risorse prioritariamente ai comuni che abbiano nel proprio territorio una densità maggiore di popolazione caratterizzata da condizioni di elevata vulnerabilità sociale e materiale (Ivsm), con conseguenti fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale. La scelta del Governo è stata quella di far confluire questa misura già prevista a carico del bilancio dello Stato nel PNRR con una integrazione di altri 500 milioni. All’esito del lavoro istruttorio fatto dal Ministero, i progetti ammessi sono risultati valere più di 4 miliardi a fronte di un finanziamento disponibile pari a 3,4 miliardi. Per questo, a seguito di solleciti in questo senso da parte di Anci (anche congiuntamente con Upi e Conferenza delle Regioni), ulteriori 905 milioni a valere sul Bilancio dello Stato, relativi al periodo 2022-2026, saranno destinati a finanziare gli interventi ammissibili.
L’investimento 2.2 "Piani urbani integrati" è dedicato alle periferie delle città metropolitane, con l’obiettivo di “trasformare territori vulnerabili in città smart e sostenibili, limitando il consumo di suolo edificabile” (Governo Italiano 2021: 216). I Piani urbani integrati (Pui) sono progetti multi-intervento che mirano ad innescare modalità di rigenerazione urbana sia a livello di singolo Comune sia a livello di aree sovracomunale. I Pui, promuovendo la rigenerazione urbana attraverso il recupero, la ristrutturazione e la rifunzionalizzazione ecosostenibile delle strutture edilizie e delle aree pubbliche, nonché sostenendo progetti legati alle smart cities, hanno come obiettivo finale quello di “favorire una migliore inclusione sociale riducendo fenomeni di emarginazione e di degrado sociale” (Dl 152/2021). Le risorse messe a disposizione nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ammontano a 2,7 miliardi di euro. Con i Pui individuati dalle città metropolitane all’interno del proprio territorio e finanziati, prenderanno avvio progetti di taglio non inferiore a 50 milioni di euro riguardanti “la manutenzione per il riuso e la rifunzionalizzazione ecosostenibile di aree pubbliche e di strutture edilizie pubbliche esistenti per finalità di interesse pubblico o il miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, anche mediante la ristrutturazione degli edifici pubblici, con particolare riferimento allo sviluppo e potenziamento dei servizi sociali e culturali e alla promozione delle attività culturali e sportive” (Governo Italiano 2021: 216). Inoltre, verranno attivati anche “interventi finalizzati a sostenere progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti ed al consumo energetico, volti al miglioramento della qualità ambientale e del profilo digitale delle aree urbane mediante il sostegno alle tecnologie digitali e alle tecnologie con minori emissioni di CO2” (ibidem). I Pui finanziati potranno attivare ulteriori risorse finanziarie, in una fase successiva, attraverso un accordo di finanziamento sottoscritto tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Banca europea per gli investimenti (Bei) che veicolerà queste risorse alle imprese tramite intermediari finanziari. Gli interventi contenuti nei Pui finanziati per ciascuna area metropolitana dovevano rispettare alcune condizioni di ammissibilità assai stringenti. Infatti, i progetti intervengono su aree urbane il cui l’indice di vulnerabilità sociale e materiale (Ivsm) è superiore a 99 o superiore alla mediana dell’area territoriale e devono assicurare, “nel caso di edifici oggetto riuso, rifunzionalizzazione ristrutturazione, l’incremento di almeno due classi energetiche” (ibidem).
Il terzo investimento di rilievo in questa sede è l’investimento 2.3 “Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare” (PINQUA), la cui Amministrazione titolare è il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili. Il programma, istituito con fondi nazionali nel 2020, è successivamente confluito nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e con i suoi 2,8 miliardi di dotazione è il principale investimento sulle politiche abitative all’interno PNRR. L’attuazione del programma ha preso avvio con la pubblicazione nel settembre 2020 di un decreto rivolto a comuni capoluogo di provincia, altri comuni con oltre 60.000 abitanti, città metropolitane e regioni per la presentazione di progetti che attribuissero “all’edilizia sociale un ruolo prioritario” (Decreto MIMS 395 del 16/09/2020) e che prevedessero anche interventi per l’incremento di disponibilità di alloggi, la riqualificazione degli spazi urbani, il miglioramento della sicurezza, l’efficienza energetica e l’adattamento ai cambiamenti climatici. Ciascuno di loro ha potuto presentare fino a tre progetti di valore massimo pari a 15 milioni di euro ciascuno. Oltre a questi progetti, definiti come “ordinari”, il Decreto ha previsto la possibilità di presentare “progetti pilota” di particolare valore strategico o innovativo, per un valore massimo di 100 milioni di euro.
La tempistica per la presentazione e la valutazione dei progetti è stata serrata. I progetti ordinari sono stati presentati in sei mesi (entro il 15 marzo 2021), e quelli pilota entro il 14 aprile. I circa 850 progetti presentati da 282 comuni e città metropolitane sono stati valutati da un’Alta commissione composta da rappresentanti del Governo e dall’Associazione nazionale comuni italiani. La valutazione si è basata sull’impatto sociale, culturale, ambientale dei progetti presentati.
La graduatoria con la lista dei 159 progetti ammessi a finanziamento (151 ordinari e 8 pilota) è stata pubblicata in meno di sei mesi, il 7 ottobre 2021. L’83% dei progetti sarà realizzato da 76 comuni e 8 città metropolitane, che sono dunque protagonisti assoluti del Programma. Rimangono da finanziare altri 112 progetti (valutati già ammissibili a finanziamento dall’Alta commissione) di comuni e città metropolitane per cui Anci ha chiesto al Governo uno stanziamento aggiuntivo di circa 1 miliardo.
La dimensione e la complessità degli investimenti del PNRR destinati a comuni e città metropolitane rappresenta una sfida che ha più facce. Da una parte le amministrazioni territoriali sono chiamate alla gestione di procedure quantitativamente e qualitativamente senza precedenti, a fronte di una condizione di depotenziamento dovuta a un decennio di tagli. Dall’altra, comuni e città sono chiamate a progettare e attuare gli interventi finanziati dal PNRR in una logica di integrazione indispensabile per renderli un fattore di rigenerazione urbana e di valorizzazione della scala di prossimità.
Per quanto riguarda la dimensione amministrativa, appare ormai superata la fase di riduzione del personale e, al contrario, molte delle richieste avanzate da Anci in merito sono state accolte da Governo e Parlamento. In particolare, sono ormai superati i vincoli imposti alle amministrazioni locali dal 2009, ciò che consentirà di fare assunzioni di personale non dirigenziale stimate in cinque anni fino a 15 mila unità. A questo si affianca un fondo da 30 milioni di euro attivato per le assunzioni nei piccoli comuni. Una quota pari al 10% degli investimenti PNRR, inoltre, potrà essere utilizzata per l’assunzione a tempo determinato di unità di personale da parte dei soggetti attuatori.
Per quanto concerne la dimensione di policy, comuni e città sono di fronte alla sfida dell’integrazione degli interventi in progetti di sviluppo urbano. L’integrazione è auspicabile tanto tra progetti finanziati dal PNRR quanto tra progetti PNRR e progetti finanziati da altre fonti (prima tra tutte la Politica di coesione). È questo un cimento di grande complessità per le nostre città, che pagano lo scotto di una mai colmata lacuna relativa alla mancanza di una politica urbana al livello nazionale. Anche sulla scorta dei risultati positivi raggiunti nel ciclo di programmazione in chiusura, bisogna guardare con grande fiducia al nuovo PON Metro Plus, che eredita e amplia i contenuti del PON Metro 14-20, individuando (anche grazie al lavoro di negoziazione portato avanti in questi anni insieme alle amministrazioni locali) nuovi ambiti di intervento, potendo contare su una dotazione finanziaria più importante (pari a circa 3 miliardi di euro) e avendo come nuovi beneficiari alcune città medie del sud e le loro periferie.
Le sfide da affrontare sono tante e rivolte verso i temi ambientali strettamente connessi con lo sviluppo urbano: azioni di rigenerazione e contrasto al disagio socio-economico e abitativo nelle periferie e aree marginali delle città metropolitane, progetti di mobilità green, azioni di inclusione e innovazione sociale, interventi di natura ambientale e di economia circolare in ambito urbano, risparmio energetico degli edifici e delle infrastrutture, offerta innovativa di servizi digitali.
Se negli investimenti esplicitamente finalizzati alla rigenerazione urbana l’integrazione tra interventi è requisito per la stessa candidatura dei progetti, resta sul campo la necessità di favorire l’integrazione anche con gli interventi settoriali relativi agli investimenti su mobilità, verde, scuola, welfare. Anci svolge un ruolo anche su questo fronte, supportando comuni e città metropolitane nella definizione e nell’aggiornamento di una pianificazione strategica territoriale che si dimostra essere fondamentale quando si presentano diverse occasioni di finanziamento ed emerge l’esigenza in temi rapidi di presentare progetti senza perdere il quadro degli obiettivi complessivi di sviluppo del territorio.
Resta sul campo l’esigenza di rafforzare questa capacità degli enti territoriali e di una politica nazionale che dia supporto a questo obiettivo, perché lo straordinario insieme di risorse a disposizione delle città sia valorizzato in una logica di rigenerazione urbana in cui la prossimità possa offrire equamente opportunità e qualità della vita.
D’Albergo E. (2011), Le città nell’agenda politica nazionale. Una comparazione nell’Europa occidentale, Franco Angeli, Milano.
Governo Italiano - Presidenza del Consiglio dei Ministri (2021), Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Italia Domani https://italiadomani.gov.it/content....
[1] Finanziato con 500 milioni dalla Legge Finanziaria del 2016 tramite l’attivazione del “Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia”. Successivamente le risorse sono state integrate fino a raggiungere il valore di 2,1 miliardi di euro.