Un recente documento di indirizzo urbanistico in Cina: l’Avviso 27 aprile 2020

Come molti ricorderanno, lo scorso autunno in Italia alcune autorevoli voci, anche di importanti istituzioni, si sollevarono contro l’emendamento De Petris al Dl. cd. “Semplificazioni” [1]. Alcuni ordini professionali, imprenditori edili e addirittura associazioni ambientaliste pur di incentivare processi di “rigenerazione urbana” nelle città italiane osteggiavano l’idea che almeno per gli interventi in centro storico (zone A) le relative trasformazioni edilizie – spesso demolizioni e ricostruzioni – fossero sottoposte ad un coordinamento urbanistico. Per alcuni di noi, addetti ai lavori e osservatori esterni, tanto la norma nella sua versione originale quanto le posizioni contrarie a quell’emendamento sembravano sorprendentemente riportare il dibattito sui centri storici indietro di un centinaio di anni e, nella pratica, preannunciare l’estensione all’intero paese dei nefasti effetti di demolizioni e sostituzioni con premi di cubatura indotti nelle zone di pregio della capitale della Legge Regionale Lazio 7/2017.

Al di là della congiuntura specifica, la questione di fondo che resta inevasa continua a riguardare la natura del controllo pubblico sulle iniziative individuali in materia di edilizia. Questa è una vexata questio cui non è dato di trovare una soluzione definitiva ma sull’argomento della quale è utile guardarsi intorno per capire come ci si comporta in altri contesti. La Cina è una realtà amministrativa e disciplinare totalmente diversa dall’Italia ma tanto il comune rilievo del patrimonio storico-artistico quanto la simile profondità storica della tradizione culturale ne fanno un riferimento di qualche interesse.

Per questo motivo, sembra utile esaminare un recente Avviso, emanato il 27 aprile 2020 dal Ministero Cinese dell’Edilizia Residenziale e dello Sviluppo Urbano-Rurale (Ministero), dedicato all’”ulteriore rafforzamento della gestione dei caratteri urbani e architettonici” (Avviso) [2] che offre qualche indicazione sull’attuale atteggiamento cinese nei confronti della natura e dell’oggetto del controllo urbanistico pubblico in quel Paese. Uno scopo di questo breve testo è quello di integrare le poche e spesso episodiche informazioni ad oggi disponibili per i lettori di lingua italiana e di illustrarlo nel contesto dei suoi precedenti di gestione.

L’Avviso si inquadra in una politica di crescente attenzione alle caratteristiche dello sviluppo urbano e rurale ed in particolare per la forma architettonica e urbana. I principi di riferimento sono resi espliciti nell’apertura dell’Avviso nella quale è evidente il rilievo assegnato dall’amministrazione centrale cinese “alla forma delle città e delle loro architetture”. Gli obiettivi sono molteplici: “dare attuazione alla politica di sviluppo del nuovo corso”, secondo i criteri di di “fattibilità, economicità, ecologia e bellezza”, “gestire il caos architettonico derivante da gigantismo, xenocentrismo e stravaganza”, “rinforzare ulteriormente la gestione della forma urbana e architettonica” e “sostenere l’autostima cosicché il contesto urbano continui ad incarnare lo spirito della città, mostrare lo stile dei tempi e evidenziare le caratteristiche cinesi”.

Lo spirito di questo Avviso non è inedito: si tratta infatti di un passo ulteriore, che conferma e sviluppa quella che può essere considerata la via cinese contemporanea nell’orientamento allo sviluppo urbano. Già il 15 ottobre 2014, presiedendo il Simposio sul lavoro letterario e artistico a Pechino, il segretario generale Xi Jinping, aveva espresso la sua raccomandazione di non “costruire edifici strani e bizzarri”. Questa è la pratica del progettare e costruire città cinesi in completa conformità con quelli che sono considerati gli standard e valori estetici occidentali prevalenti, abbandonando i valori tradizionali cinesi e deviando da uno sviluppo urbano contemporaneo cinese desiderabile.

Secondo Xi, “edifici strani e bizzarri” [3] sono risultati tipici di “gigantismo, xenocentrismo e stravaganza”. Di conseguenza, da un lato, in termini di funzioni, vengono ignorate le attuali fasi di sviluppo delle città cinesi o le effettive richieste del pubblico, determinando gravi squilibri tra il “lato dell’offerta” e il “lato della domanda” dello sviluppo urbano in Cina. Dall’altro lato, per quanto riguarda le istanze culturali, “gigantismo, xenocentrismo e stravaganza” determinano essenzialmente una “de-sinicizzazione” dei paesaggi urbani, della produzione e degli stili di vita, e dell’ecologia sociale e culturale. Di conseguenza, la disposizione spaziale, le caratteristiche architettoniche, le caratteristiche culturali e i caratteri estetici delle città cinesi derivanti dalla formazione storica e dalla sedimentazione vengono direttamente distrutti. Inoltre, la filosofia, lo spirito, lo stile di vita e i sistemi di valori impliciti delle culture cinesi vengono indirettamente cancellati. Quindi, “gigantismo, xenocentrismo e stravaganza” devono essere considerati pericoli chiave nella gestione dell’ambiente urbano.

Nel successivo febbraio 2016, il Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese e il Consiglio di Stato hanno pubblicato congiuntamente Raccomandazioni sull’ulteriore rafforzamento della gestione della pianificazione urbana e delle costruzioni. Questo documento ha rappresentato una concreta “road map” dello sviluppo urbano in Cina per il 13° piano quinquennale (2016-2020) e oltre, e ha ulteriormente definito la cosiddetta “politica dell’architettura a otto caratteri” fatta di “fattibilità, economicità, ecologia e bellezza” [4].

Di fatto, i contenuti di queste Raccomandazioni già coprivano i temi fondamentali delle funzioni degli edifici, della protezione dell’ambiente e della conservazione dell’energia, dell’acqua, del territorio e dei materiali, oltre all’aspetto degli edifici. Inoltre, il documento richiamava l’attenzione sulla progettazione e la gestione degli edifici pubblici e dei grattacieli di eccessiva altezza e sviluppava un sistema di valutazione post-progetto di edifici pubblici di grandi dimensioni. Secondo questo documento, la filosofia di “perseguire uno sviluppo aperto”—uno dei concetti dei “Cinque sviluppi principali” che erano stati avanzati dalle Raccomandazioni per il 13° piano quinquennale per lo sviluppo economico e sociale del 2015 [5] —dovrebbe essere promossa attraverso una serie di sforzi: i bandi di concorso e il sistema di concorrenza dei servizi di progettazione edilizia dovrebbero essere migliorati, i processi decisionali dovrebbero essere standardizzati e dovrebbero essere aumentate sia la trasparenza che l’obiettività del processo decisionale. Il mercato della progettazione edilizia dovrebbe essere ulteriormente curato e standardizzato, l’ammissione al mercato e l’esclusione in conformità con una rigorosa applicazione della legge.

Quindi, il recente Avviso sull’“ulteriore rafforzamento della gestione dei caratteri urbani e architettonici” chiarisce, modifica e fornisce indicazioni per l’attuazione di molti contenuti della “politica degli otto caratteri” ed enfatizza ulteriormente la gestione della forma urbana in una prospettiva culturale fatta di “ferma fiducia nella cultura cinese, continuità nei contesti urbani e enfasi sulle caratteristiche cinesi”.

L’Avviso si compone di tre parti di cui due, articolate, che affrontano le questioni centrali del documento ed una terza che ribadisce le responsabilità di amministrazioni e specifica gli amministratori coinvolti. La prima parte riguarda l’architettura di edifici speciali per tipo o per localizzazione. Per gli edifici pubblici di grandi dimensioni “come stadi municipali, sale espositive, musei e grandi teatri”, dei quali si conferma l’importante ruolo come progetti di sviluppo urbano, si proibisce “severamente” la pratica del plagio, dell’imitazione e della copia. I relativi progetti sono puntualmente sottoposti al vaglio mirato delle strutture competenti, centrali o periferiche secondo il rango delle loro localizzazioni.

Anche questa specifica attenzione non è del tutto nuova. Già nel gennaio 2007, il Ministero dell’edilizia residenziale e dello sviluppo urbano-rurale, la Commissione nazionale per lo sviluppo e la riforma, il Ministero delle finanze, il Ministero della supervisione e l’Ufficio nazionale di audit della Cina avevano pubblicato congiuntamente Pareri sul rafforzamento della gestione della costruzione di progetti di grandi edifici pubblici [6]. Già in questo documento venivano definite regole specifiche su come migliorare il livello decisionale dei progetti di investimento, standardizzare la selezione delle proposte dei progetti edilizi, migliorare l’accreditamento professionale e la trasparenza del processo di selezione. Il fatto che questo documento sia stato pubblicato 13 anni fa e sia ribadito nel recente Avviso fa capire che la sua attuazione non è ancora considerata soddisfacente.

L’Avviso continua con l’introduzione di forti limitazioni alla realizzazione di edifici di grande altezza. Gli edifici di altezza superiore ai 500 metri sono vietati salvo esigenze derivanti da circostanze particolari, da dimostrare in termini specifici, e devono comunque superare “rigorosi esami sulla protezione antincendio, sulla resistenza antisismica e sul risparmio energetico”. “Nei casi nei quali questi esami abbiano esito favorevole, i progetti dovranno essere inoltrati al Ministero e alla Commissione nazionale per lo sviluppo e le riforme” per un’ulteriore scrematura. Analoghi requisiti sono previsti per gli edifici di altezza superiore ai 250 metri ed ai 100 metri i cui progetti sono sottoposti agli esami degli organismi di controllo locali in particolare per quanto riguarda la protezione antincendio e la prevenzione antisismica. L’indirizzo generale è che l’altezza degli edifici dovrebbe essere alla scala dimensionale delle località in cui si trovano ed alla scala degli spazi che li circondano pertanto “le città di piccole e medie dimensioni dovrebbero controllare rigorosamente la costruzione di nuovi grattacieli”.

I primi due punti della prima parte sono quelli che sembrano avere suscitato maggiormente l’interesse del dibattito all’indomani dell’emanazione dell’Avviso. Tuttavia, la sezione successiva del documento—il terzo punto della prima parte e tutta la seconda parte—è particolarmente significativa dal punto di vista del perseguimento della “qualità diffusa” e della gestione della qualità della forma urbana e architettonica. Il terzo punto della prima parte è dedicato al controllo dell’edificazione in condizioni di contesto speciali ed in particolare rispetto ai valori estetici e culturali. Si esortano le amministrazioni periferiche a “promuovere la gestione della forma urbana e architettonica e migliorare le leggi e i regolamenti in settori chiave come la protezione dell’ambiente naturale, gli aspetti storici e culturali e la cura del paesaggio”. Si richiede la valorizzazione del patrimonio storico e culturale e della qualità del paesaggio e un controllo rigoroso della nuova edificazione; alla tutela degli edifici storici e delle residenze tradizionali si aggiunge la tutela dei tessuti, della morfologia urbana e degli alberi secolari. Gli interventi edilizi con un impatto su questi aspetti sono soggetti al controllo delle autorità locali competenti e, nei casi di aree protette a livello nazionale o con un significativo impatto sul paesaggio e sulla forma dell’ambiente costruito, sono sottoposti alla revisione del Ministero e dei servizi competenti.

La seconda parte è più direttamente dedicata ai processi di gestione e, quindi, agli ambiti di interesse del controllo pubblico sulla forma della città e delle sue componenti edilizie. Anche in questo caso l’Avviso ha migliorato una precedente normativa che il Ministero dell’edilizia residenziale e dello sviluppo urbano-rurale aveva emanato nel marzo 2017: le Misure di gestione della progettazione urbana [7]. In questo regolamento era stata sottolineata l’importanza del livello amministrativo della progettazione urbana ed erano stati chiaramente definiti gli ambiti di competenza, i dipartimenti responsabili della gestione e le misure di attuazione della progettazione urbana. Venti grandi città, tra cui Pechino, Shenzhen, Nanchino e Hangzhou, sono state elencate come il primo gruppo di casi dimostrativi di progettazione urbana volti a promuovere l’implementazione delle Misure di gestione della progettazione urbana [8]. Attraverso gli strumenti della progettazione urbana, i tessiti urbani, lo spazio ambientale, le scale e le caratteristiche architettoniche possono essere progettati in dettaglio.

Il recente Avviso ha ulteriormente precisato quanto indicato nelle Misure e programmato un esame ed una valutazione del corrente stato di attuazione. In particolare, dal punto di vista dell’’azione ex-ante, si richiede alle amministrazioni locali “un miglioramento delle norme specifiche e dei sistemi di gestione della progettazione urbana e della progettazione architettonica (...) a livello di città, di isolato e di edificio (...) e il rafforzamento della gestione e del controllo delle aree chiave e della forma di edifici principali”. Il punto viene esplicitato come segue: “Promuovere la guida e i vincoli della progettazione urbana sull’architettura. La progettazione alla scala dell’architettura deve essere conforme ai requisiti della progettazione urbana in termini di forma, colore, volume, altezza e configurazione dello spazio circostante.” Si richiede altresì di “provvedere ad un’analisi completa della configurazione fisica urbana per rimediare prontamente alle varie ‘malattie urbane’, compresi gli edifici strani”.

Dal punto di vista della gestione ex-post dei progetti, le amministrazioni locali sono sollecitate a “stabilire e migliorare il sistema di confronto, di selezione, di illustrazione e divulgazione al pubblico dei progetti architettonici e valutare se siano conformi alle linee guida architettoniche di ‘fattibilità, economicità, ecologia e bellezza’ come parte importante della valutazione del progetto architettonico per prevenire danni alla forma della città.” Si prevede la bocciatura non soltanto di quei progetti in difformità con i requisiti della pianificazione e della progettazione urbana ma anche di quelli per i quali ci sia un forte dissenso degli esperti o del pubblico.

In conformità con le Raccomandazioni del 2016, l’Avviso prosegue con la promozione di una progettazione architettonica di eccellenza che non si limiti alla mera ricerca formale ma tale da “prestare attenzione alle funzioni d’uso degli edifici ed ai requisiti di risparmio energetico, risparmio idrico, risparmio del suolo, risparmio di materiali e protezione ambientale”. In questo senso vanno premiati “i gruppi di progettazione e gli architetti eccezionali che hanno dato un contributo eccezionale all’eredità e all’innovazione della progettazione architettonica e ottenuto risultati eccezionali”. Le amministrazioni dovranno inoltre promuovere le valutazioni pubbliche di architettura e lo sviluppo della cultura architettonica e “rafforzare il lascito e lo sviluppo dell’eccellente cultura architettonica tradizionale”.

Le amministrazioni locali sono inoltre chiamate a “promuovere una gestione normalizzata del mercato della progettazione architettonica, eliminare le politiche di protezionismo regionale, rimuovere le barriere all’accesso e promuovere una concorrenza leale e ordinata; valutare la creazione di un sistema di crediti e di blacklisting per il settore dei servizi di architettura e l’aumento delle sanzioni per la violazione delle leggi e dei regolamenti nel mercato della progettazione architettonica”. Infine, si sollecita l’avvio di progetti pilota di istituzione del sistema dell’“architetto capo”, così come formulato nel documento del 2017, che possano essere modelli da replicare e promuovere. All’architetto capo è affidato il compito di “guidare e vigilare sulla città e sulla sua forma” con “potere di veto sui progetti edilizi principali”.

La terza parte dell’Avviso chiarisce le responsabilità delle amministrazioni coinvolte, in particolare dei dipartimenti dell’edilizia residenziale e dello sviluppo urbano e rurale, dei dipartimenti di pianificazione urbanistica e di gestione edilizia e dei dipartimenti per lo sviluppo e le riforme che, ognuno per le sue competenze, devono migliorare i sistemi di gestione della forma urbana e architettonica, promuovere e migliorare la gestione dei progetti di investimento immobiliare e “controllare rigorosamente la fattibilità tecnica ed economica e promuovere il controllo dei costi”. Il Ministero ha il compito di vigilare, in collaborazione con le funzioni competenti, e i quadri dirigenti responsabili rispondono alle organizzazioni di partito di livello adeguato “della realizzazione di progetti fallimentari, di cattiva gestione della forma, di progetti superficiali, di progetti di mera immagine e causa di impatti sociali avversi”.

Le amministrazioni locali hanno infine il compito di promuovere la conoscenza e la cultura urbana e architettonica e migliorare la sensibilità culturale ed estetica della società. E di svolgere un ruolo di guida per la progettazione e per la realizzazione di “prodotti architettonici che soddisfino i requisiti del patrimonio culturale, diano priorità alle funzioni, si integrino nel contesto, proteggano dell’ambiente e favoriscano il risparmio energetico e soddisfino le crescenti esigenze delle persone per una vita migliore”.

Duan Jin, membro dell’Accademia Cinese delle Scienze e professore alla Southeast University, ha commentato l’Avviso sottolineandone l’importanza nel ribadire le Misure di gestione della progettazione urbana. Con l’Avviso è stato ribadito il ruolo guida delle Misure nel controllo e nella gestione delle caratteristiche urbane. Al fine di sfruttare appieno il ruolo della progettazione urbana, i sistemi di gestione – comprese altre disposizioni indicate nella seconda parte dell’Avviso, quali “controllare rigorosamente l’ispezione delle proposte di progettazione edilizia”, “rafforzare la guida positiva e la supervisione del mercato” e “esplorare la possibilità di istituire il sistema dell’architetto capo della città” – dovrebbero essere ulteriormente promossi, perfezionati e migliorati [9].

I sistemi dell’architetto capo, dell’urbanista capo e dell’ingegnere capo della città per la gestione dello sviluppo urbano erano già stati proposti nel 2008 da Wu Liangyong, accademico dell’Accademia cinese delle scienze, accademico dell’Accademia cinese di ingegneria, e noto esperto di architettura e pianificazione urbana [10]. Poiché molti amministratori locali hanno, per molto tempo, interferito eccessivamente nella progettazione di edifici pubblici su larga scala, con il recente Avviso il governo centrale ha finalmente deciso di ricorrere alla creazione di sistemi di architetti capo urbani. Si tratta di un compito di riforma incoraggiante e tuttavia gravoso. Finora, molti esperti in Cina hanno dato suggerimenti e idee sulle funzioni, le posizioni e i ruoli, il processo di reclutamento e le qualifiche degli architetti capo e le scale urbane adeguate di applicazione.

Casi dimostrativi sono stati condotti in alcune città pilota. Nel luglio 2018, l’ex Commissione per l’urbanistica, il territorio e le risorse della municipalità di Shenzhen ha pubblicato una “Proposta di regolamenti sul sistema di progettista capo nelle aree chiave di Shenzhen” e ha testato il sistema del capo progettista in 17 aree chiave della città. A settembre 2018, come prima sperimentazione di questo sistema, la “Shenzhen Bay Super Base”, un nuovo distretto dove si trova l’amministrazione dell’area della baia compresa tra la Regione amministrativa speciale di Hong Kong della Repubblica popolare cinese e la città di Shenzhen, ha implementato il sistema del progettista capo istituendo un team di “City Chief Designer” (CCD).

Sebbene questo sviluppo sembri promettente, l’istituzione di un sistema di un architetto capo urbano non sembra garantire adeguatamente che la forma e le caratteristiche esteriori della città e delle sue architetture siano effettivamente scelte dai cittadini, supportate dalle conoscenze tecniche degli esperti, come dovrebbero visto che le città e l’architettura sono beni pubblici, piuttosto che il risultato delle preferenze di una élite chiusa. In considerazione del rapido sviluppo della tecnologia di Internet e della sua rilevanza sociale, potrebbero essere adottati nuovi metodi e mezzi tecnici, tra cui l’analisi dei big data e l’intelligenza artificiale, per riflettere pienamente le aspettative del pubblico e per rendere la gestione delle caratteristiche architettoniche e urbane più attenta ai desideri dei cittadini.

Considerando l’Avviso nel suo complesso, sebbene sia un documento di principi e di indirizzo per le amministrazioni locali, sembra avere un importante rilievo disciplinare perché esplicita con efficacia la posizione dell’amministrazione cinese rispetto ad alcuni valori. Le parti più eclatanti, e per questo più riprese dai notiziari disciplinari, riguardano il rifiuto delle “malattie urbane” – il gigantismo, l’ostentazione e la stranezza dei nuovi edifici simbolo – e le forti limitazioni alla realizzazione di grattacieli, quest’ultime esplicitamente per motivi di sicurezza antincendio e antisismica e di risparmio energetico ma si intende anche per motivi estetici di sobrietà. Gli obiettivi di sobrietà, concretezza e autenticità devono aver provocato anche il bando alle repliche ed alle imitazioni, specialmente di provenienza straniera che, anch’esso, ha suscitato l’interesse degli osservatori internazionali. Anche in Cina, è molto sentita la questione dell’equilibrio tra “civilizzazione universale e culture nazionali”, per dirla con Paul Ricoeur, non soltanto per una questione di orgoglio patriottico ma anche per la constatazione, da un lato, di un diffuso fallimento degli esiti formali di una “contemporaneità” internazionale e a-topica e, dall’altro lato, per la consapevolezza del valore delle tradizioni locali e di quanto queste possano supportare il processo progettuale.

Ma questo documento è fortemente inclusivo e sembra coprire tutti gli argomenti disciplinari di maggiore rilievo. Al di là degli aspetti più eclatanti, la forma della città e delle sue architetture ed il suo rilievo concettuale e simbolico è la base di riferimento dell’intero documento. Di fatto, la questione estetica e, più in generale, culturale è forse il motivo di maggiore rilievo di questo Avviso: il rilievo assegnato alla morfologia, non solo degli edifici più rappresentativi ma anche dei tessuti urbani per i quali si dimostra una forte sensibilità, si combina con i reiterati richiami alla necessità di uno sviluppo estetico coordinato. Il più evidente tra questi riguarda la promozione della guida della progettazione urbana sui progetti architettonici e non soltanto in aree sensibili per i loro valori estetici o storici. Che si tratti di un controllo di natura morfologica è evidente dal tono di tutto l’Avviso ma anche dal riferimento diretto a quegli aspetti – forma, colore, volume, altezza e configurazione dello spazio circostante – che hanno sempre rappresentato la proiezione normativa della forma urbana.

Questo è un aspetto che merita di essere sottolineato. Di fatto, dei quattro principi più volte ripetuti della fattibilità, della solidità economica, della sensibilità ecologica e della bellezza, quest’ultima sembra essere di gran lunga la più trascurata dall’urbanistica convenzionale contemporanea: forse l’unica quasi del tutto assente dal dibattito al di fuori del Regno Unito. Ma il rispetto per la complessità interdisciplinare del progetto urbanistico implica il riconoscimento del rilievo strutturale della forma urbana, anche in chiave estetica. Perché questo rilievo trovi un esito sostanziale è essenziale accordare ai processi pubblici di morfogenesi urbana e territoriale, e non solo ai prodotti della reklamarchitecture di moda, un ruolo non soltanto episodico, ed è necessario responsabilizzare le istituzioni in questa direzione ma anche assegnare al pubblico ed alla crescita della sensibilità collettiva un ruolo centrale. Queste sembrano le indicazioni più significative che emergono da questo Avviso e che sembrano anche riferimento più utile per alimentare il confronto fuori dalla Cina ed in Italia in particolare.

Il mondo disciplinare contemporaneo sembra dividersi per l’inclinazione delle diverse politiche pubbliche. In alcuni paesi, regioni, città, l’urbanistica sembra principalmente mirare al contenimento della crescita e quindi ad un forte controllo esercitato sulla attribuzione, a dosi minime e concentrate, di diritti edificatori. Spesso a questo atteggiamento corrisponde un ridotto o inesistente controllo della qualità formale del costruito, in termini sia di tutele che di nuove realizzazioni. In altri paesi, regioni e città la guida dello sviluppo ed il coordinamento della forma del costruito sono tenuti in maggiore conto. Spesso è una questione del rilievo assegnato alle questioni del come rispetto a quelle del dove. In questo Avviso la Cina sembra confermare che il come è ancora questione che merita controllo e guida.