Strategia Transfrontaliera e approccio metodologico

La cooperazione territoriale transfrontaliera è argomento ampiamente dibattuto in letteratura, soprattutto in riferimento alle diverse iniziative promosse dall’Unione Europea a partire dagli anni ’90, di cui un esempio è INTERREG [1]. Numerosi sono, inoltre, i casi di singoli accordi bilaterali tra Stati che vogliono promuovere processi di cooperazione transfrontaliera. Se i programmi di cooperazione territoriale sono sostenuti dall’Unione, quale piattaforma politica ed economica che stanzia investimenti specifici e fondi strutturali, le iniziative bilaterali sono regolamentate e finanziate attraverso singoli accordi tra gli Stati promotori. A quest’ultimo ambito è ascrivibile l’esperienza promossa a livello istituzionale dal governo albanese e da quello kosovaro, che hanno messo in campo una serie di strumenti programmatici elaborati congiuntamente. L’obiettivo dichiarato è immaginare una strategia comune del territorio transfrontaliero, che si basi su una corretta gestione del patrimonio paesaggistico e storico-culturale, sulla promozione di attività di cooperazione transfrontaliera e sull’implementazione dei servizi turistici. L’area territoriale è ampia, compresa tra le città albanesi di Kukës, Bajram Curri e Has e quelle kosovare di Prizren e Gjakovë.

Un fattore determinante rispetto alle modalità e alle finalità delle politiche di cooperazione tra Albania e Kosovo è il contesto geopolitico ed economico in cui la regione dei Balcani occidentali si trova attualmente, frutto delle difficoltà ereditate anche dal recente passato. È trascorso più di un quarto di secolo dalla caduta dei regimi comunisti, quello di Hoxha in Albania e quello in Jugoslavia, disgregatasi dopo la morte di Tito e precipitata in una situazione di instabilità politica che ha avuto il suo culmine con il conflitto armato in Kosovo nel 1998. Tuttavia il percorso di normalizzazione politica stenta a produrre gli effetti desiderati. La lenta transizione democratica prima e il complesso processo di integrazione nell’Unione Europea poi lasciano ancora irrisolte molte delle contraddizioni storiche della regione, in modo specifico tra le nazioni dell’ex-Jugoslavia. Solo la decisione degli ultimi anni di porre come prioritaria nelle agende politiche nazionali la necessità di aderire all’Unione Europea sta creando le condizioni necessarie per una maggiore e migliore collaborazione tra i singoli Stati. Durante il vertice europeo dell’agosto 2014 a Berlino, si è ribadito l’appoggio agli Stati dei Balcani occidentali nel loro percorso di adesione all’UE ed è stata sottolineata l’importanza del dialogo e della cooperazione in ambito regionale come fattori di stabilità interna e di accelerazione verso l’ingresso in Europa. In questa area regionale, diversamente da quanto accade altrove, l’Unione Europea rappresenta ancora una «finestra di opportunità» dalla quale non si può prescindere e verso la quale proiettarsi. Accanto alle valutazioni positive, seppur ancora parziali, espresse dalla Commissione Europea sui processi di integrazione di Albania e Serbia, è comunque da rilevare che i percorsi di avvicinamento all’Europa, pur avendo raggiunto stati di avanzamento differenti a seconda delle specifiche condizioni dei vari Paesi balcanici, influiscono in modo sempre più rilevante sull’economia e la politica nazionali. È proprio in questo contesto geopolitico, tra transizione ed integrazione, che si inserisce la strategia di collaborazione e cooperazione tra Albania e Kosovo iniziata ufficialmente nel 2008 con la proclamazione dell’indipendenza del Kosovo e rafforzata nel 2014 a seguito di incontri annuali e della stipula di una serie di accordi bilaterali in vari settori dall’attività politica ed economica, fino alla sottoscrizione dell’accordo di partenariato strategico tra i due Stati. Tale accordo ha l’obiettivo di incrementare la collaborazione e lo scambio di informazioni, nonché di facilitare ogni tipo di relazione a livello istituzionale, tra cui quello di cooperazione transfrontaliera in ambito di pianificazione territoriale.

È evidente che l’eredità del passato e le incertezze del presente richiedono un decisivo cambio di passo a livello politico. In questo senso, l’esperienza di cooperazione transfrontaliera tra l’Albania e il Kosovo rappresenta una novità assoluta, sintomo di una nuova volontà politica che non può prescindere dal progressivo processo di integrazione in cui è coinvolta la regione dei Balcani.

Cooperazione transfrontaliera: strumenti ed obiettivi della pianificazione territoriale

I recenti accordi bilaterali hanno fornito al Ministero dello Sviluppo Urbano albanese e al Ministero dell’Ambiente e della Pianificazione Spaziale kosovaro l’occasione per intraprendere una serie di iniziative atte a garantire una più ampia collaborazione istituzionale nell’area transfrontaliera compresa tra le città albanesi di Kukës, Tropojë, Has e quelle kosovare di Prizren e Gjakovë. Infatti, l’area interessata comprende i territori lungo i 123 km di confine tra i due Stati. Questo territorio conta circa 559.335 abitati [2], di cui 85.461 (pari a circa il 3%) risiedono in territorio albanese, mentre i restanti 473.874 (il 27%) vivono in territorio kosovaro. Gli strumenti di pianificazione, vale a dire il Piano Generale Nazionale albanese (v. figura 7), recentemente approvato, e il Piano Spaziale del Kosovo 2010-2020+ già in vigore (v. figura 8), attribuiscono un ruolo significativo a quest’area transfrontaliera. Infatti, se nel primo caso il piano mira a valorizzare le risorse economiche del territorio puntando sugli scambi commerciali e sullo sviluppo turistico, nel secondo caso il piano si focalizza maggiormente sulle potenzialità di connessione infrastrutturale a scala regionale. Tuttavia, entrambi gli strumenti condividono l’importanza strategica che l’area assume non solo all’interno delle logiche nazionali ma nel quadro più generale della regione dei Balcani.

Sono strumenti che forniscono indicazioni strategiche, ma è significativo che siano il punto di partenza di questa esperienza di cooperazione transfrontaliera.

I diversi attori istituzionali coinvolti, sia a livello centrale che locale, hanno messo a confronto, per la prima volta, le loro strutture preposte alla pianificazione territoriale. Nonostante le oggettive difficoltà dovute alle due diverse realtà legislative e istituzionali che si confrontano, l’approccio collaborativo e la volontà politica hanno prodotto come primo risultato l’individuazione di una serie di obiettivi che saranno portati avanti dai due Ministeri negli anni a venire. Le priorità riconosciute e condivise da tutti gli attori sono: (i) la crescita delle capacità istituzionali degli attori locali e regionali nella pianificazione e nella collaborazione trans-istituzionale; (ii) il miglioramento della qualità urbana e rurale; (iii) il miglioramento dell’accessibilità territoriale e della mobilità regionale; (iv) lo sviluppo economico e sociale; (v) la protezione e la conservazione del patrimonio naturale. A tal fine, è stato redatto un preliminare piano d’azioni congiunto in cui i due Ministeri si impegnano a implementare alcuni progetti individuati per ognuna delle suddette cinque priorità. Questo documento, sebbene informale, è il riferimento programmatico su cui è stata impostata la prima iniziativa di cooperazione transfrontaliera tra i due Paesi che ha visto coinvolti, oltre agli attori locali e ai rappresentanti dei Ministeri, un gruppo di giovani professionisti chiamati a redigere una serie di proposte progettuali da sviluppare in due diverse fasi. La prima fase, organizzata in forma di concorso internazionale di idee incentrato su due temi principali: il «Corridoio verde: Kukës-Prizren» e «Sentieri della libertà: Has-Tropojë-Gjakovë», ha visto la selezione dei progetti vincitori e la successiva sottoscrizione di un accordo di collaborazione tra i Ministeri e i professionisti selezionati. La seconda fase ha avuto l’obiettivo di armonizzare la strategia territoriale dei progetti premiati e di approfondire sino alla scala architettonica alcuni interventi puntuali ritenuti finanziabili. A conclusione del lavoro, è stato redatto un documento condiviso che individua la strategia integrata territoriale applicabile all’intera area transfrontaliera e gli interventi architettonici che attivano e veicolano il programma funzionale strategico da mettere in atto. Il documento, che evidenzia alcune linee guida poste come base programmatica per le prossime iniziative, è, ad oggi, il principale strumento per reperire donazioni private e accedere ai canali di finanziamento previsti dal fondo IPA II [3].

Strategia Integrata Territoriale

La strategia integrata territoriale, elaborata dai giovani professionisti e condivisa con i Ministeri promotori dell’iniziativa, si struttura per graduali livelli di analisi e consequenziali proposte progettuali e obiettivi da perseguire. L’approccio analitico iniziale ha messo in risalto le tre componenti strutturali territoriali ritenute rappresentative del contesto di riferimento, ossia: il sistema urbano, antropico e culturale, il sistema rurale e agricolo, il sistema naturale, sulla base delle quali è stata condotta un’interpretazione critica dello stato di fatto e sono state definite possibili linee di intervento (v. Figura 9). Da tale lettura emerge, innanzitutto, la presenza di alcune criticità, in relazione, ad esempio, alla qualità del tessuto urbano e allo stato di conservazione del patrimonio architettonico e storico-culturale, alle carenze infrastrutturali soprattutto nelle aree rurali, al degrado di parte del patrimonio naturale. Non mancano, d’altro lato, rilevanti punti di forza, tra cui si ritengono particolarmente significativi il valore storico assunto dall’area transfrontaliera, la presenza di una estesa porzione di aree naturali ancora intatte, la vocazione turistica della zona. Da qui discende la definizione di una visione strategica dell’area transfrontaliera attraverso l’individuazione di obiettivi, direttive e programmi ritenuti prioritari, cioè: (a) una costante implementazione del coordinamento transfrontaliero, non solo a livello istituzionale, che coinvolga il maggior numero di attori locali così da incrementare l’attrattività dell’intera regione; (b) il miglioramento del sistema connettivo territoriale, tra aree transregionali e tra ambiti urbani e rurali, completando la rete infrastrutturale esistente e introducendo sistemi di mobilità lenta come elemento catalizzatore di un turismo eco-compatibile; (c) la salvaguardia del paesaggio, da porre al centro di politiche e buone pratiche di tutela e valorizzazione del patrimonio naturale e storico-culturale, sfruttabile per rilanciare il turismo della regione.

L’analisi delle componenti territoriali e la definizione di obiettivi di sviluppo locale e transfrontaliero ha portato alla proposizione di un programma strategico ‘multilivello’, strutturato intorno a un Corridoio d’Acqua che si sviluppa tra Kukës e Prizren e si interfaccia con la rete ‘del verde’ e ‘della cultura’. L’approccio adottato permette di definire le funzioni e le attività principali su cui il territorio dovrà fare affidamento. La scelta di individuare alcune componenti territoriali di riferimento si è dimostrata utile per semplificare il complesso sistema di relazioni che caratterizza quel contesto e per dare risposte a molteplici esigenze laddove la disponibilità economica per attuare gli interventi necessari è limitata. La valorizzazione dell’esistente ha significato intessere questa rete di relazioni tra le parti e definire un programma funzionale articolato in attività sportive, ricettive, gastronomiche e didattiche in grado di sfruttare le risorse naturali, rurali e culturali del territorio, servito da nuove o già esistenti percorrenze. Individuate le collocazioni strategiche per le attività del programma funzionale, lo scopo è quello di far emergere le specificità dei luoghi a seconda che una delle componenti strutturanti sia più o meno dominante in quella determinata porzione territoriale. Al Corridoio verde, che serve da vero e proprio tessuto connettivo in cui emerge il carattere naturalistico dei sentieri di montagna, l’importanza dei punti panoramici da attrezzare e valorizzare e l’attrattività da generare nei contesti rurali, si associa l’insieme puntuale dei luoghi a vocazione culturale, fulcri dei circuiti turistici che si vogliono attivare. Su tutti prevale il ruolo del Corridoio d’acqua data l’importanza e l’estensione del fiume nelle aree a ridosso del confine, dove l’inserimento di moli turistici e approdi su entrambe le sponde consente di integrare i percorsi del verde e della cultura e di dare corpo alla strategia territoriale, fungendo esso da spina dorsale del sistema di percorrenze e nuclei funzionali che consente di coinvolgere l’intero territorio in esame.