Il Piano Regionale delle Coste della Puglia

Il Piano Regionale delle Coste (Prc) della Puglia, di cui all’art. 3 della Lr n.17 del 23.06.2006, è stato adottato dalla Giunta Regionale nel luglio 2009 (con la delibera n. 1392 del 28/07/2009) e approvato con Dgr n.2273 del13.10.2011. La Delibera di Giunta Regionale n. 2273 del 13.10.2011 relativa all’approvazione del Piano Regionale delle Coste, è stata ripubblicata nella versione corretta sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 174 del 9/11/2011; dal giorno successivo a tale data, sono decorsi i termini previsti per la presentazione dei Piani Comunali delle Coste (quattro mesi).
Secondo l’Art. 4 della Lr 17/2006, ai principi e alle norme del Prc devono essere conformati i Piani comunali delle coste (Pcc). Il Pcc va definito anche in relazione a quanto riportato nelle “istruzioni tecniche per la redazione del Piano Comunale delle Coste”, di cui alla determina dirigenziale n.405 del 6.12.2011 del Servizio Demanio e Patrimonio della Regione Puglia e alla successiva determina dirigenziale n.811 del 28.12.2012 del Servizio Demanio e Patrimonio della Regione Puglia.

Obiettivi generali

Il piano si prefigge di “garantire il corretto equilibrio fra la salvaguardia degli aspetti ambientali e paesaggistici del litorale pugliese, la libera fruizione e lo sviluppo delle attività turistico ricreative” (art. 1 norme tecniche di attuazione del Prc). In sintesi, il piano cerca di promuovere una relazione positiva tra tutela e sviluppo della costa.
Come si può comprendere dalla lettura della relazione di piano, la redazione del Prc, è stata interpretata, dai redattori [1], come un’opportunità per affrontare in maniera interdisciplinare i molteplici conflitti che si presentano sulle aree costiere e per superare quella frammentazione delle conoscenze e quegli approcci di tipo settoriale che rendono difficile la formulazione di politiche efficaci di gestione della fascia costiera sul piano economico, sociale, paesistico e ambientale.
Nello specifico le attività finalizzate alla redazione del Piano Regionale delle Coste si sono poste i seguenti obiettivi:
 il riordino delle informazioni disponibili e delle conoscenze tecnico-scientifiche che riguardano le dinamiche fisiche in atto sul territorio costiero;
 il quadro conoscitivo dei caratteri ambientali e delle dinamiche urbanistiche e amministrative;
 la definizione delle politiche di fruizione del litorale, evitando di promuovere lo sfruttamento turistico di alcune aree a rischio igienico – sanitario o, al contrario, l’utilizzo per scopi industriali di aree a forte vocazione turistica;
 gli strumenti normativi e regolamentari per garantire la corretta gestione del territorio e il continuo aggiornamento conoscitivo del patrimonio.
Come si può notare, il suo rilievo è duplice, essendo legato sia agli apporti conoscitivi che esso fornisce in modo propedeutico alle scelte, sia all’essere uno strumento che indica strategie e azioni.

Contenuti
Se ci si sofferma sul primo aspetto, quello della conoscenza, non v’è dubbio che i contenuti del Prc accrescono la conoscenza del territorio costiero e, più in particolare, delle dinamiche ambientali (sia geomorfologiche che meteo marine) strettamente legate all’erosione della costa e alla sua tutela.
Sia per lo sviluppo delle attività ricognitive sia di quelle progettuali, il Piano classifica il territorio costiero pugliese in Unità e Sub-Unità Fisiografiche, intese quali ambiti costiero - marini omogenei e unitari in cui è confinato il trasporto solido dovuto al moto ondoso e alle correnti litoranee. Con riferimento a tali ambiti esso ha condotto un significativo lavoro di monitoraggio che ha permesso di acquisire dati omogenei su tutta la fascia costiera regionale.
Interessante appare la definizione dell’ambito territoriale di studio, ampliato in ragione della possibilità di comprensione dei fenomeni ambientali da analizzare. Infatti, considerata l’eterogeneità con cui si presenta l’intero territorio costiero regionale, non è stato analizzato un ambito di studio costante per tutta la regione, né sono stati utilizzati i confini amministrativi dei comuni costieri. Si è ritenuto più utile definire un ambito di studio a geometria variabile a seconda delle specifiche situazioni in cui si presenta la fascia costiera. Questo, nell’opinione di chi scrive, evita di pensare ai molteplici tratti di costa come elementi lineari all’interno della fascia demaniale o dei trecento metri tutelati prima dalla Galasso (L. 431/1985) e poi dal Codice Urbani (Dlgs. 42/2004), ma permette di considerarli come ambiti integrati tra terra e mare dei quali occorre comprendere gli elementi generatori che ne regolano il funzionamento, indirizzando le attività antropiche in modo tale da esaltarne le peculiarità.
Ciascuna sub-unità fisiografica è stata classificata sulla base di due parametri: la criticità all’erosione e la sensibilità ambientale (quest’ultimo è il risultato della complessa valutazione di molteplici fattori naturali e antropici).
Il livello di criticità all’erosione dei litorali sabbiosi viene definito in funzione di tre indicatori (la tendenza evolutiva storica del litorale, la tendenza evolutiva recente e lo stato di conservazione dei sistemi dunali) sulla cui base si individuano tre livelli di criticità: elevato (C1), medio (C2) e basso (C3).
Anche per la sensibilità ambientale, sulla base di indicatori dello stato fisico della fascia costiera e della valenza ambientale di quest’ultima, sono stati individuati tre livelli: elevato (S1), medio (S2) e basso (S3).
I differenti livelli di criticità all’erosione e di sensibilità ambientale sono stati quindi incrociati, dando origine a nove livelli di classificazione che determinano norme di riferimento per la redazione dei Pcc.
L’incrocio dei differenti livelli di criticità all’erosione e di sensibilità ambientale ha permesso di ottenere 9 distinti gradi di tutela, che costituiscono il riferimento normativo al quale tutti i comuni dovranno riferirsi nella redazione dei Piani Comunali delle Coste.
Quanto appena detto si ricollega al secondo aspetto di rilievo del Prc, quello di costituire uno strumento di pianificazione attraverso il quale la Regione possa coordinare e indirizzare l’attività degli Enti locali, ai quali sono state trasferite funzioni amministrative in materia di “rilascio di concessioni demaniali marittime”.
Il Prc quindi fornisce le linee guida, indirizzi e criteri ai quali devono conformarsi i Piani Comunali delle Coste.
Per esempio il Prc stabilisce che nell’ambito delle aree d’interesse turistico - ricreativo (destinate a Stabilimenti Balneari, a Spiagge Libere con Servizi o a Spiagge libere) “la consistenza delle aree destinate a Stabilimenti Balneari non può complessivamente superare il limite massimo corrispondente al parametro di concedibilità del 40%”. (Art. 5.3 - norme tecniche di attuazione del Prc).
La restante consistenza viene perciò tipizzata a Spiagge Libere che “deve essere preferibilmente localizzata e distribuita in maniera tale da realizzare una o più soluzioni di continuità tra i vari tratti di costa affidabili in concessione, al fine di garantire alla libera utenza la comoda e paritaria fruizione dei tratti di costa di pari pregio e bellezza … In particolare, devono essere individuate …, negli ambiti demaniali di più facile accesso, principalmente nei centri abitati o a ridosso degli stessi” (Art. 5.3 - norme tecniche di attuazione del Prc).
Il Prc afferma che i comuni dovranno prioritariamente privilegiare il rilascio delle concessioni demaniali (per l’utilizzo turistico – ricreativo) nelle zone che presentano un basso livello di criticità all’erosione e di sensibilità ambientale.

Considerazioni conclusive: rischi e opportunità

Nonostante gli indirizzi del piano regionale appaiano chiari e già molto orientati sulle modalità di disciplina della costa, ai Comuni sono delegate responsabilità non di poco conto dato che i Pcc dovranno esaminare e monitorare la situazione ambientale della costa in modo da prevedere la sua zonizzazione e la precisa localizzazione degli insediamenti balneari e di eventuali approdi turistici, da pianificare i necessari interventi di ripristino della costa, ecc.
Questi ultimi sono quindi gli strumenti operativi che, sulla base delle conoscenze e degli indirizzi regionali, devono approfondire la fase conoscitiva, prevedere “strategie di difesa, di riqualificazione ambientale e di monitoraggio, e prospettare azioni rivolte anche alla soluzione dei problemi indotti dai principali fattori che attualmente concorrono allo squilibrio morfodinamico della fascia costiera, con riferimento all’intera unità fisiografica” (art. 2 norme tecniche di attuazione del Prc).
Il Prc sottolinea che i necessari interventi di recupero e di risanamento costiero vadano realizzati ricorrendo a metodi e a tecniche che minimizzino l’impatto ambientale.
In realtà si ha l’impressione, da una prima analisi del piano [2], che il livello di pianificazione regionale ha operato un’utile e completa fotografia dello stato delle coste pugliesi, fornendo gli strumenti metodologici per aggiornarlo con continuità e coerenza [3], divenendo, a parere di chi scrive, un vero e proprio elemento capace di completare le indicazioni del PRC fornendo le strategie territoriali.
Va inoltre sottolineato che, gli studi del Prc interessano fenomeni che non riguardano i limiti amministrativi dei comuni, ma le Uf Unità Fisiografiche, che generalmente comprendono più comuni. Per questo motivo potrebbe accadere che gli interventi di riqualificazione riguardino più comuni o siano da effettuare interamente in comuni differenti da quello costiero che redige il PCC, con evidenti potenziali conflitti di attuazione e gestione delle relative misure. Pertanto, appare condivisibile l’opinione di chi sostiene che “occorrerebbe mantenere sulla responsabilità regionale lo studio delle problematiche di erosione costiera e l’individuazione ed esecuzione degli interventi di miglioramento, lasciando ai Pcc la pianificazione della gestione demaniale” (Mega, 2009), pur nella condivisione di scelte e modi per la riqualificazione costiera che, come è facilmente intuibile, può avere conseguenze rilevanti su paesaggio e uso turistico [4].
Infine, nelle prime forme di pianificazione comunale in corso di redazione e negli indirizzi attuativi regionali, sembra emergere un approccio nuovamente interessato in misura prevalente alla pianificazione delle aree demaniali, confinato nelle competenze dell’Assessorato regionale che ha meritoriamente promosso il Prc. Questo approccio è poco incline ad utilizzare il Piano Comunale come strumento di pianificazione urbanistica e territoriale oltre che di regolamentazione delle attività balneari, rischiando di perdere l’approccio olistico che sembrava caratterizzare il piano regionale. Probabilmente, questo atteggiamento può essere dovuto al timore di far “impantanare” nelle solite lunghe procedure amministrative tipiche dell’urbanistica, anche i Pcc, con la volontà di evitare che i piani comunali delle coste debbano essere soggetti a pareri di molteplici assessorati regionali. Si spera che questa condivisibile volontà di semplificazione amministrativa, in ogni caso, eviti che i Pcc divengano meramente dei “piani spiaggia”, cogliendo l’opportunità di utilizzarli come unico strumento di pianificazione territoriale e di disegno urbano. La pianificazione costiera, infatti, può essere ancora un’opportunità di sviluppo economico oltre che di valorizzazione di meravigliosi ambienti naturali, soltanto se si utilizza come un’occasione di rigenerazione dei numerosi insediamenti già presenti, che spesso sarebbero maggiormente redditizi anche per chi li gestisce se fossero completamente demoliti e ricostruiti o dove in conflitto con la struttura naturale, delocalizzati, riconnessi al debole sistema di servizi e infrastrutture [5] che ancora oggi caratterizza le sempre più frequentate coste pugliesi, interpretando la costa come elemento fondante della rete ecologica regionale.