Bologna è una città dove le politiche urbanistiche hanno contribuito a costruire una rete di servizi e attrezzature accessibili. Il nuovo Piano urbanistico generale, in continuità con quello strutturale del 2007, conferma l’importanza di lavorare sulle questioni dell’abitabilità, rafforzando per Bologna il carattere di ‘città a 15 minuti’. L’articolo illustra alcuni dispositivi messi in campo dal nuovo Piano per garantire la prossimità dei luoghi di vita quotidiana.
Mentre era in corso di elaborazione il nuovo Piano urbanistico generale (Pug, entrato in vigore lo scorso 29 settembre 2021) (Comune di Bologna 2021), alcune grandi città affrontavano il tema della ‘città da 15 minuti’. Ci siamo perciò interrogati su come tale tema potesse essere declinato in una città della dimensione di Bologna (circa 5.700 ettari di territorio urbanizzato per 390.000 abitanti residenti), dove i servizi (32,4 mq di aree standard per abitante) sono stati realizzati in modo diffuso e sono già raggiungibili abbastanza comodamente a piedi o in bicicletta. In particolare, ci è sembrato importante collegarlo a uno dei tre obiettivi a cui sono riferite le strategie di Piano, ossia l’abitabilità, associata alla qualità dell’inclusione. L’abitabilità è intesa come convivenza civile e pari opportunità: non coincide con la ‘residenza’ o con il ‘costruire’, ma riguarda il modo in cui il territorio è in grado di assicurare agli abitanti buone condizioni di vita e uguale accesso ai servizi, al lavoro, agli spazi naturali e di socialità.
L’abitabilità era stata assunta come orientamento strategico anche per le scelte urbanistiche del Piano strutturale comunale del 2007 (Comune di Bologna 2007). Con l’obiettivo “abitare la città di città”, laddove con le proposte per le “Sette città”, i “Sistemi”, le “Situazioni” e gli “Ambiti” si era richiamata l’attenzione sull’esistenza di diversi stili di vita, condizioni abitative e popolazioni, approfondendo il rapporto tra i luoghi e le pratiche sociali, e cercando di rendere desiderabile abitare a Bologna attraverso la cura di tutti gli elementi che caratterizzano l’ambiente urbano. Nel Pug del 2021 l’abitabilità della città è espressamente interpretata come una condizione anche indotta dalle relazioni di prossimità che hanno luogo nello spazio pubblico e dal comfort dei percorsi di connessione (Fig. 1).
Il profilo di Bologna che è emerso dal quadro conoscitivo del Pug – preposto a descrivere lo stato di salute della città, i problemi e le sfide che la attendono – ha considerato come punto di forza l’alto livello di qualità della vita, partendo dall’assunto che Bologna sia una città in cui si vive bene. Questa caratteristica è stata costruita nel tempo lungo della storia, ed è anche frutto della continua ricerca di strumenti adeguati e di una cultura urbanistica fortemente integrata con l’azione di governo della città. Un esempio di questa integrazione è sicuramente la grande ricchezza portata dall’istituzione dei Quartieri, unità amministrative che hanno innescato un processo di sviluppo della vita democratica. Un processo che si è integrato con l’azione di trasformazione fisica: la realizzazione delle sedi di queste istituzioni e, più in generale, la dotazione di edifici e aree pubbliche che un’attenta politica degli standard urbanistici ha consentito di realizzare nella seconda parte del ’900. Il Piano ha quindi confermato la necessità di lavorare sui servizi che rispondono ai bisogni quotidiani di chi abita la città (approvvigionarsi di beni, curarsi ed essere in forma, apprendere, incontrarsi, socializzare, ecc.), sulla loro accessibilità e sulla qualità degli edifici che li ospitano e degli spazi che li connettono.
Di seguito si ripercorrono sinteticamente alcuni dispositivi pensati per la realizzazione del Pug, che potranno contribuire a rendere Bologna più abitabile e inclusiva e, sempre più, una ‘città a 15 minuti’.
I Quartieri sono fin dalla loro nascita (nel 1960, a seguito del dibattito elettorale del 1956), uno strumento per avvicinare il potere pubblico locale alla società civile. Sono stati occasione per costruire relazioni tra le persone, sia spontanee che sociali in quanto funzionali allo svolgimento di determinati compiti collettivi. Nei Quartieri è nata la discussione sulla partecipazione al governo della città e, sin dalla loro istituzione, sono stati definiti come ‘case del cittadino’. Esemplificativi sono gli edifici realizzati per garantire l’attività amministrativa insieme a quella culturale, ricreativa, assistenziale. Il riferimento è ai centri civici, considerati come “decentramento dell’agorà” (Vitali 1983: 9): spazi pubblici aperti su piazze coperte, con cui favorire lo stare insieme e il comunicare. Nel tempo, i Quartieri sono stati oggetto di riforme, riorganizzazioni e accorpamenti (i 15 originari del 1960 sono diventati 18 nel 1966, per poi essere ridotti a 9 nel 1985, e a 6 nel 2016), continuando a essere luoghi di co-decisione delle scelte e strumento per conoscere meglio la realtà e le esigenze di chi vive la città.
Dal 2017, in ciascuna di queste parti della città, sono attivi i Laboratori di quartiere, coordinati da Fondazione Innovazione Urbana come processi stabili di ascolto e dialogo e come strumento per promuovere un lavoro di rete sul territorio. Nella fase di elaborazione del Pug, il Comune ha fatto riferimento ai Laboratori per far emergere priorità e bisogni, e per confrontarsi con i cittadini e le comunità presenti sul territorio. Nei Laboratori sono emerse pratiche d’uso di alcuni beni della città, che hanno consentito di riconoscerne il valore sociale e innovativo. Anche alla luce di tali processi, i vecchi standard urbanistici sono stati letti come elemento significativo nel processo di re-infrastrutturazione urbana: le attrezzature hanno infatti la necessità di essere rinnovate per poter rispondere a nuove esigenze, valorizzando una identità che è eredità storica della città.
I Laboratori sono così diventati il campo di sperimentazione di un processo aperto, che si alimenta della pratica e che vuole instaurare un filo diretto tra bisogni e politiche pubbliche.
Sul lungo termine, l’obiettivo è di sviluppare una modalità di ascolto strutturata nel tempo, attraverso la quale periodicamente validare, arricchire e implementare le strategie locali del Pug.
Il Pug dispone di un quadro conoscitivo (Profilo e conoscenze e Approfondimenti conoscitivi), che ha esplorato la città in ampiezza e profondità. Per perseguire l’obiettivo della abitabilità e inclusione, agendo in maniera differenziata sulle diverse parti di città, si è preso in esame il tema della fragilità, così da stabilire una priorità per l’azione di riqualificazione delle dotazioni collettive.
A tal fine, è stata sviluppata una articolata mappatura delle condizioni della società nel territorio. In particolare, un primo studio ha approfondito la diffusione spaziale delle fragilità di natura demografica, economica e sociale (Profilo e conoscenze, scheda 4); un secondo lavoro ha considerato gli effetti sulla salute dei contesti in cui abitano le persone (ivi, scheda 78); una terza ricerca ha infine approfondito le condizioni sociali dei principali insediamenti di edilizia residenziale pubblica (ivi, scheda 77).
L’esito dell’insieme delle tre ricerche, ovvero una visione sintetica della concentrazione di elementi di fragilità sociale, sanitaria e abitativa, ha consentito al Piano di individuare sette aree considerate “a rischio di marginalità sociale” (Disciplina del Piano: 234), su cui si concentra l’attenzione del Comune per aumentare l’offerta di dotazioni territoriali, in termini sia quantitativi che qualitativi. Nello specifico, il Piano ha messo a sistema interventi su attrezzature e spazi aperti quale supporto alla progettazione e realizzazione di azioni a scala locale, ricorrendo a una metodologia basata su un approccio ‘dal basso’, sperimentata più volte negli ultimi anni attraverso percorsi di innovazione sociale. Il riferimento è: ai progetti Bella Fuori, finanziati dalla Fondazione del Monte; ai Contratti di quartiere, Piano città e Piano per la riqualificazione e la sicurezza delle periferie; agli interventi finanziati attraverso il recente bando regionale per la rigenerazione urbana e il PON Metro; ai progetti del Bilancio Partecipativo oggetto di discussione all’interno dei Laboratori di Quartiere condotti dalla Fondazione Innovazione Urbana.
A seguito di una ricerca condotta nell’ambito della Biennale dello Spazio Pubblico 2021 (Biennale dello Spazio Pubblico 2021; Spada et al. 2021; Systematica 2021a, b), e delle esperienze nazionali ed internazionali ivi analizzate, sono stati riconosciuti “i servizi di prossimità” (Profilo e conoscenze, scheda 15; Disciplina del Piano, azione 2.3a), come servizi che soddisfano la maggior parte delle esigenze del cittadino e che quindi devono essere raggiungibili a piedi o in bicicletta (Fig. 2). L’interesse per questo riconoscimento deriva dalla volontà di verificare la classificazione delle attrezzature, come ulteriore passo nella rilettura dell’attualità degli standard urbanistici.
In particolare, sono state classificate 29 tipologie di luoghi per l’offerta di servizi, aggregati in 8 categorie, che fanno riferimento a quattro grandi “funzioni sociali urbane” (Approfondimenti conoscitivi, schede 15.1 e 15.2), da considerare insieme agli spazi dell’abitare e del lavorare: approvvigionarsi di beni e servizi; essere in forma, star bene, curarsi; apprendere ed educare; svagarsi, socializzare, incontrarsi. Ogni categoria è stata messa in relazione con gli articoli della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (proclamata nel 1948 dalle Nazioni Unite), per sottolinearne la rilevanza in termini di cittadinanza.
Tutti i servizi di prossimità sono stati individuati cartograficamente e messi a disposizione per la valutazione del grado di copertura territoriale negli interventi di riuso e rigenerazione promossi dal Piano. La ricerca ha verificato la compresenza di servizi raggiungibili in 5, 10, 15 minuti a piedi, l’accessibilità per ogni macro-tipologia di servizio e la mappatura del livello di camminabilità, pensando a un utente generico senza specificazione di età, genere o livello di autonomia. A venire restituita è l’immagine di Bologna come una città dotata di molti servizi comodamente accessibili. In particolare, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, il 77% della popolazione residente raggiunge i principali servizi di prossimità a piedi al massimo in 15 minuti. I ragionamenti sull’accessibilità ai servizi si allineano a quelli alla base delle strategie del Piano urbano per la mobilità sostenibile, approvato nel 2019 (Città Metropolitana di Bologna e Comune di Bologna 2019), che intende mettere le persone al centro del sistema dei servizi di trasporto pianificati, puntando a incidere sullo stile di vita in relazione alle pratiche di mobilità. La vivibilità e la qualità urbana sono considerate come obiettivo fondamentale, da realizzarsi aumentando gli spazi pedonali e gli spostamenti percorsi a piedi, in bicicletta e con il mezzo pubblico, attuando un completo abbattimento delle barriere nella prospettiva dell’accessibilità universale.
Nel Pug, il dispositivo normativo costituito dalla Disciplina di piano prevede che, nell’insediamento di funzioni residenziali all’interno di interventi urbanistici, sia garantita l’accessibilità degli abitanti ai servizi di prossimità entro il raggio di 1.000 metri (percorso pedonale senza barriere) o 2.500 metri (con la rete di trasporto pubblico) da ogni abitazione.
Il Piano affida il raggiungimento dei propri obiettivi alle Strategie urbane e alle Strategie locali, facendole diventare supporto per le politiche pubbliche, strumento per gli attori che intervengono sul territorio, riferimento per i cittadini interessati.
Ogni Strategia urbana è articolata in un insieme di “Azioni” tematiche e territorializzate descritte nella Disciplina del Piano. Tra queste Azioni è importante evidenziarne due che esplicitamente concorrono alla realizzazione di Bologna come città a 15 minuti: “Rinnovare lo spazio stradale in termini di qualità formale ed ambientale, accessibilità e sicurezza” e “Realizzare spazi aperti ed edifici pubblici di alta qualità architettonica e ambientale”. Con queste Azioni il Piano punta a spazi stradali, e più in generale a spazi pubblici, che funzionino bene ed esprimano un’alta qualità estetico-formale, ovvero siano fruibili in maniera sicura, confortevole, intuitiva e piacevole da parte di tutti i possibili utenti. Devono essere spazi che promuovono stili di vita salutari, inclusivi dal punto di vista sociale, ricchi di stimoli, capaci di creare identità e, pertanto, di rafforzare il senso di comunità. Anche le strade e le piazze in prossimità degli edifici scolastici sono oggetto di attenzione specifica, per garantire ai bambini e ai ragazzi autonomia e consapevolezza della città.
Strategie locali ed Areali in continuità con le Situazioni del Piano strutturale comunale
In aggiunta alle Strategie urbane, il Piano urbanistico comunale elabora le Strategie locali a una scala territoriale più vicina al cittadino. Le Strategie locali sono indirizzi figurati, che guidano le azioni sul territorio permettendo di connettere, mettere in relazione, creare sinergie tra parti di città, luoghi della vita in pubblico, della memoria e dell’identità sedimentata. Esse indicano requisiti e prestazioni da garantire nella trasformazione degli spazi urbani, senza prefigurarne la forma (Figg. 3, 4).
Il Pug riconosce parti di città caratterizzate dalla presenza di relazioni spaziali, funzionali, ambientali condivise, e divenute riferimento per chi abita quel territorio; si tratta di 24 parti urbane, numero non troppo dissimile da quello dei 18 Quartieri che hanno operato dal 1966 al 1985 (Fig. 5). Esse sono denominate con un termine, “Areali”, utilizzato nella nuova Legge regionale 24/2017, Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio, ma possono essere considerate per molti aspetti in continuità con le “Situazioni” precedentemente individuate dal Piano strutturale comunale del 2007. Una rilettura critica di quel dispositivo in relazione alla sua efficacia e al nuovo contesto legislativo è all’origine della nuova identificazione. Queste parti di città non sono definite da perimetri precisi, ma sono circoscritte all’interno di una figura geometrica rettangolare simile a un ‘vetrino’ o ad una ‘inquadratura di macchina fotografica’, che sottolinea la natura non urbanistico-regolativa propria di una strategia per la qualità.
Le Strategie locali contengono infatti indicazioni progettuali con valore di indirizzo e carattere processuale, ovvero aprono un percorso di interpretazione e affinamento che trova forma negli strumenti attuativi, in dialogo con l’amministrazione. Le indicazioni delle Strategie locali costituiscono anche indirizzi per la programmazione delle opere pubbliche e delle azioni che i quartieri possono mettere in campo a favore del miglioramento della qualità urbana.
Le tavole che raffigurano le Strategie locali riportano segni ideogrammatici, che indicano i luoghi privilegiati della vita pubblica (le “centralità”) e gli spazi delle pratiche sociali, fruitive, aggregative e delle relazioni di prossimità. Individuano inoltre le “connessioni” come traiettorie finalizzate a creare o facilitare relazioni tra attrezzature o parti della città, percorsi che migliorano l’accesso ai sistemi di centralità, linee di forza e recapiti di sistemi che poi si articolano in percorsi pedonali e ciclabili, attrezzati, sicuri, protetti, ombreggiati, oppure anche spazi naturali, che costituiscono elementi di collegamento di aree verdi e masse vegetali. Le Strategie locali riconoscono infine le “opportunità” di rigenerazione, costituite dalle aree dismesse o ‘interrotte’, in condizioni di degrado o sottoutilizzo.
Il riconoscimento del valore di centralità a molti servizi presenti in città, come attestazione del ruolo svolto a livello territoriale e delle sinergie che si creano dalla loro reciproca connessione, è stato un passaggio importante, contenuto già nel Piano strutturale previgente, ma riaffidato alla discussione pubblica nei Laboratori di quartiere.
Le Strategie locali si esprimono inoltre attraverso un elenco di azioni, una ‘agenda’ ordinata secondo le priorità stabilite in collaborazione con i quartieri cittadini, che sarà aggiornata in ragione della sua attuazione.
Il Piano si confronta con una città in continua evoluzione; per questo, nella Disciplina, sono stati introdotti elementi di dinamicità e flessibilità che consentono di adattarlo. Strategie e azioni devono essere oggetto di un’attenzione costante, che permetta di ricalibrarle quando il monitoraggio degli esiti dimostri uno scostamento dagli obiettivi. Il processo è circolare: conoscenza, valutazione e monitoraggio devono essere legati da una forte relazione.
Questa dimensione processuale richiederà un costante aggiornamento dell’apparato conoscitivo e valutativo, che sarà accompagnato da momenti di confronto con i cittadini, sulla base di una informazione continuativa. Tali confronti avverranno ancora presso i Quartieri, dove una parte dei contenuti del Piano (le Strategie locali) hanno preso forma. Quanto sopra affermato vale per tutti gli obiettivi e le strategie del Piano, e quindi anche per quelle orientate al miglioramento dell’abitabilità e dell’inclusione. Verranno monitorati (secondo quanto precisamente stabilito dalla valutazione di sostenibilità – Documento di VALSAT): gli alloggi in locazione, e quelli in locazione sociale; lo svilupparsi di nuove forme abitative (cohousing e altre); l’ampiezza degli spazi destinati alle dotazioni territoriali e allo spazio pubblico; il diffondersi di usi temporanei di immobili dismessi; gli interventi di riqualificazione di spazi e attrezzature pubblici, quelli di regolazione del traffico, e di recupero degli immobili che costituiscono il paesaggio storico urbano.
Il Piano stabilisce che tutti gli interventi di trasformazione della città consentiti e promossi contribuiscano al processo di rigenerazione dell’esistente, tramite il raggiungimento progressivo degli obiettivi stabiliti. Il processo di rigenerazione è descritto dal Pug come “continuo, multiscalare, multidimensionale, intersettoriale” (Disciplina del Piano: 13), deve essere partecipato e rendicontabile, anche per quanto attiene agli esiti sociali.
Attraverso le Azioni del Piano il processo si realizzerà implementando politiche urbane, attuando interventi urbanistici ed edilizi, secondo gli indirizzi e le prescrizioni contenute nella sua Disciplina. In tal senso, particolare rilievo strategico è attribuito agli indirizzi per le politiche urbane, pensati a efficacia interna, rivolti all’amministrazione nelle sue diverse componenti e strutture, per raccordare politiche settoriali su finalità comuni.
Il processo ha come attore interno all’amministrazione l’Ufficio di piano che, dopo avere portato all’approvazione il nuovo strumento urbanistico, ha il compito di gestirlo, aggiornarlo e monitorarlo, promuovendone l’attuazione. Ma questi compiti non esauriscono la funzione dell’Ufficio stesso: esso sarà infatti partecipe dei tavoli di coordinamento di tutte le politiche urbane che incidano sulla qualità della città e dell’ambiente. Si riconosce pertanto l’importanza del lavoro corale da tessere insieme con continuità e interdisciplinarietà, così da tenere vivo il percorso sulla frontiera della co-progettazione tra amministrazione locale e cittadini.
Nonostante il nuovo Piano di Bologna non sia stato elaborato con una esplicita intenzione di adottare l’approccio della ‘città a 15 minuti’, la continuità di politiche per l’offerta di servizi pubblici in tutta la città ha dato luogo a una dotazione diffusa e accessibile di luoghi per la vita in pubblico, capace di soddisfare i requisiti propri di quell’approccio.
L’idea di ‘città a 15 minuti’ ci è sembrata interessante come modo di intendere le relazioni urbane nella complessità della stagione della rigenerazione e di rinnovare la partecipazione dei cittadini al governo di queste trasformazioni. Dall’interpretazione di questa complessità discendono i dispositivi di pianificazione sopra descritti, che operano su tre livelli: la cura delle relazioni fra le persone (Laboratori di Quartiere, la priorità di azione per le aree a rischio di marginalità sociale, la centralità dello spazio aperto pubblico non solo come mezzo per l’accessibilità ma come luogo di relazione); l’attenzione alle relazioni urbane, e a tutta la città (le Strategie urbane e le Strategie locali); la necessità di rivedere il modo di ‘amministrare l’urbanistica’ (la co-progettazione, la circolarità del Piano, l’interdisciplinarietà).
Si tratta di sfide importanti per l’azione pubblica. L’esperienza dei prossimi anni consentirà di verificare se questi dispositivi potranno contribuire a rendere Bologna più abitabile e inclusiva e, sempre più, una ‘città a 15 minuti’.
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