Sono passati diversi anni dall’uscita del libro di Umberto Eco “Il nome della rosa” (vincitore del premio Strega 1981) e mai come di questi tempi la citazione finale "Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus", inserita poco prima di andare in stampa, appare assai efficace per descrivere alcuni caratteri dell’urbanistica contemporanea in Italia. Attraverso la variazione di un verso inserito nel “De contemptu mundi” di Bernardo di Cluny, Eco intendeva dire “che le cose non esistono più e rimangono solo le parole” (Gnoli 2006).
Analogamente, sembra che di alcuni ‘universali’ dell’urbanistica non siano rimaste che le parole, stanche o svuotate nel loro primogenio significato (Bonfantini 2025).
Così accade, ad esempio, per la nozione contenuta nella locuzione ‘rigenerazione urbana’: perciò appare non solo utile, ma probabilmente necessario, ripercorrere le tappe della genesi di questa espressione.
La rigenerazione urbana si afferma come locuzione istitutiva di un tema centrale delle politiche territoriali europee ed il suo scopo originario principale è fortemente ancorato al contenimento del consumo di nuovo suolo e alla promozione del riuso dell’esistente. Va ricordato che, a partire dagli anni ‘70, l’Unione europea ha inteso indirizzare le politiche urbane facendo riferimento ad alcuni documenti chiave come la Dichiarazione delle Nazioni Unite “On the Human Environment” (Stoccolma 1972) e il Rapporto “Our Common Future” (Bruntland Report, 1987), che sottolineano l’importanza della tutela del suolo; altresì la Ue aveva deliberato alcuni documenti altrettanto fondativi quali la "Carta europea del suolo" (approvata dal Consiglio d’Europa a giugno 1972) e la Comunicazione della Commissione europea n. 179/2002, che definiscono il suolo come risorsa essenziale. Successivamente hanno preso corpo i principi espressi nella “Carta delle Città europee per uno sviluppo durevole e sostenibile” (Aalborg 1994), nella “Carta di Lipsia sulle Città europee sostenibili” (2007 e 2020) e nella “Dichiarazione di Toledo” sulla rigenerazione urbana integrata (2010), tutti atti che inquadrano le città come driver di sviluppo economico sostenibile e inclusivo.
In un contesto di rinnovata attenzione per la questione urbana, nel 2016 la presidenza di turno olandese dell’Unione europea prende l’iniziativa di rilanciare il processo di definizione di un’Agenda per le città. È così che prende corpo il Patto di Amsterdam e la New Urban Agenda. Il Patto di Amsterdam istituzionalizza un agire ispirato ad una più stretta collaborazione tra i diversi livelli di governo, da quello europeo a quello locale, per affrontare le sfide contemporanee. A tale scopo il Patto istituisce l’Agenda urbana dell’Unione europea, fissandone i termini fondamentali e individuando una tempistica d’azione. La componente più innovativa di tale iniziativa giace nella volontà di coinvolgere in questo processo i protagonisti delle ‘nuove economie urbane’ ovvero puntando sul valore della collaborazione, ponendo l’accento su temi come la rigenerazione urbana partecipata e la coesione territoriale con i centri di piccole e medie dimensioni. Attorno alle 12 priorità tematiche [1] poste al centro dell’Agenda urbana europea fissata dal Patto, sono stati sviluppati altrettanti partenariati tra la Commissione, le organizzazioni dell’Ue, i governi nazionali, le autorità locali e le parti interessate (come ad esempio le organizzazioni non governative) con l’obiettivo di sviluppare piani d’azione per: adottare leggi più efficaci; migliorare i programmi di finanziamento; condividere le conoscenze (dati, studi, buone pratiche). Il Patto di Amsterdam e la New Urban Agenda hanno dunque inteso favorire – attraverso la partecipazione alla definizione delle politiche europee – uno sviluppo equilibrato, sostenibile e integrato delle città europee, in grado di incrementarne la vivibilità e l’attrattività mediante un approccio olistico e il coordinamento tra politiche ambientali, sociali ed economiche.
La Dichiarazione di Toledo (2010) è il principale riferimento europeo per la rigenerazione urbana: essa introduce il concetto di rigenerazione urbana integrata, basato su un approccio multidimensionale e trasversale. L’obbiettivo era puntare su una rigenerazione urbana integrata per dare risposta alla crisi economica che stava attraversando l’Europa e al contempo rafforzare la coesione sociale e migliorare la sostenibilità ambientale. L’aspetto rilevante di tale documento sta in primo luogo nel tentativo di portare le città nel dibattito sull’Europa e sulle sfide da affrontare, proponendo di implementare con una specifica attenzione alle aree urbane la strategia “Europa 2020”, approvata dal Consiglio Ue. Seppur concepita nel contesto di preoccupazione sulla crisi finanziaria, economica e sociale globale che si stava manifestando, l’enfasi sull’intreccio tra crisi economica e sociale e rigenerazione urbana è una riflessione che viene da lontano e che ha visto sempre riconoscere, anche in atti ufficiali e trattati, le città come il cuore del modello europeo di coesione sociale e benessere economico e ambientale. Con la Dichiarazione di Toledo si è voluto dare forza a una stagione di conferenze tematiche, impegni e documenti con i quali si sono definiti con sempre maggiore chiarezza i termini delle strategie di riqualificazione delle città europee.
La tesi proposta è che occorre mantenere stretto il legame tra gli obiettivi di rigenerazione ambientale, sociale e economica nel guardare alle trasformazioni urbane, e concentrare l’attenzione nei confronti delle aree più degradate che devono essere prioritarie negli interventi.
I principi su cui si fonda la rigenerazione urbana integrata sono:
tutela del suolo, da considerare quale risorsa limitata e non rinnovabile, ove la rigenerazione urbana è vista come strumento per fermarne il consumo;
sviluppo urbano sostenibile, nella misura in cui l’integrazione delle politiche territoriali è il prerequisito per attuare la strategia di sviluppo sostenibile dell’Ue (Carta di Lipsia, 2007);
equità sociale ed economica, laddove la rigenerazione urbana è legata alla riduzione delle disuguaglianze sociali, promuovendo coesione territoriale ed economica;
partecipazione pubblica e governance urbana, nel senso che le strategie di rigenerazione devono coinvolgere attori pubblici e privati, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale.L’approccio integrato si fonda dunque sulla multidimensionalità della rigenerazione, che deve includere aspetti ambientali (rigenerazione verde), sociali (inclusione sociale) ed economici (sviluppo urbano competitivo) (Dichiarazione di Toledo, 2010).
L’approccio integrato prevede l’adozione di un metodo trasversale e multidimensionale nell’analisi delle questioni urbane e territoriali, attraverso il quale affrontare in modo efficace la complessità dello sviluppo urbano, considerando il ruolo di ciascuna parte della città all’interno della sua struttura complessiva. Questo modello di gestione urbana deve andare oltre una visione a breve termine, puntando invece alla definizione di strategie di lungo periodo, caratterizzate da una certa flessibilità e da una maggiore capacità di adattamento ed evoluzione di fronte agli imprevisti che possono emergere nel contesto urbano.
Di conseguenza, l’approccio europeo si propone di configurare la rigenerazione come uno strumento capace di svolgere le proprie funzioni attraverso un approccio olistico e globale alla governance del territorio.
Le politiche pubbliche di rigenerazione possono incidere sul territorio grazie a due principali strumenti operativi: da una parte, i piani e, dall’altra, i programmi integrati. Questi strumenti dovrebbero permettere di effettuare una diagnosi delle criticità e delle opportunità presenti nelle città, coordinando e strutturando gli interventi settoriali. L’attenzione si concentra ben più che sul solo recupero fisico del patrimonio edilizio e degli spazi urbani e punta alla promozione dell’eco-efficienza, al miglioramento dell’accesso all’edilizia sociale e agli incentivi per il potenziamento delle infrastrutture e degli impianti pubblici.
In altre parole, l’attuazione delle politiche di rigenerazione richiede strumenti di carattere generale – ovvero i piani – concepiti per rispondere a molteplici esigenze territoriali e capaci di integrare diverse misure settoriali, purché armonizzate e coordinate tra loro. Ciò non esclude la possibilità di interventi puntuali e di piccola scala, ma questi devono sempre rientrare in una visione complessiva delle problematiche urbane, delineata all’interno di strumenti integrati, flessibili e adattivi di pianificazione e programmazione.
Quest’ultima osservazione basta a rendere evidente, qualora non fosse ancora chiaro, quali siano le ragioni che richiedono di abrogare la L 1150/1942 – che costituisce ancora oggi fondamentale disciplina di riferimento nazionale e regionale per l’attività di pianificazione – aprendo la strada all’emanazione della legge di principi sul governo del territorio e la pianificazione, ai sensi della riforma del Titolo V della Costituzione (2001).
Va posta l’attenzione su quanto concerne gli strumenti che attuano la rigenerazione urbana in Italia, rispetto ai quali va riconosciuta una discreta eterogeneità delle impostazioni adottate. In particolare, mentre la Dichiarazione di Toledo individua nei piani e nei programmi integrati i principali mezzi di rigenerazione delle città, le leggi regionali italiane concedono la medesima importanza sia agli interventi di macro-rigenerazione sia alle misure di micro-rigenerazione, ritenendo la prima una forma di rigenerazione fondata su una pianificazione strategica, di natura complessa, che fornisce organicità ad una serie di attività di governo del territorio, e la seconda quale complesso di singole proposte che provengono ‘dal basso’ o che nascono dall’iniziativa spontanea e/o dal coinvolgimento in partenariato con l’ente locale della cittadinanza attiva, in sussidiarietà orizzontale.
La pianificazione e la programmazione urbanistica vengono affiancate, dunque, da forme di collaborazione pubblico-privata che, se da una parte si ispirano a modelli di amministrazione condivisa, aperta alla partecipazione della cittadinanza, dall’altra addirittura fanno ricorso al tipo di intervento della ristrutturazione edilizia, così come ri-definita e ri-disciplinata con le numerose modifiche e integrazioni succedutesi negli ultimi anni nella revisione del Dpr 380/2001.
In Italia si osserva, dunque, una molteplicità di forme di rigenerazione, le quali non devono necessariamente rientrare nel quadro di pianificazione o programmazione definito dalle autorità pubbliche e possono anche essere promosse direttamente dalle comunità locali, eventualmente sotto il coordinamento di un’entità pubblica, in modo ‘tattico’ e non ‘strategico-strutturale’ rispetto alle scelte attuate tramite lo strumento di pianificazione (Dipace 2017 [2]).
Ciò è dovuto alla perdurante assenza, in Italia, della legge nazionale di principi sul governo del territorio, che ha determinato un’evoluzione normativa eterogenea, con approcci differenti tra le varie Regioni. Nonostante i tentativi di armonizzazione, l’Italia non ha ancora adottato un quadro unitario per la rigenerazione urbana nell’ambito del governo del territorio. In proposito, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ha individuato la rigenerazione urbana come una delle priorità della Missione 5, ma la sua attuazione rimane condizionata dalla frammentazione normativa preesistente.
A differenza di quanto brevemente richiamato circa la normativa italiana, la Dichiarazione di Toledo sottolineava invece l’importanza dei piani e dei programmi integrati come strumenti fondamentali per la rigenerazione urbana, adottando un approccio orientato all’azione sul territorio attraverso le modalità della cosiddetta macro-rigenerazione. La scelta di questa strategia si basa sulla necessità di un approccio integrato alla rigenerazione in ambito europeo, ovvero un metodo olistico e trasversale capace di trasformare le città nella loro interezza, in modo sistemico e complessivo.
Per questo motivo, affinché le politiche pubbliche di rigenerazione urbana possano essere considerate realmente integrate nel quadro più ampio delle politiche territoriali, è indispensabile che siano coordinate con queste ultime.
Diversamente dalla ristrutturazione urbanistica o dal recupero e dalla ristrutturazione edilizia, la rigenerazione urbana si configura come una strategia multidimensionale e flessibile, che combina interventi volti al miglioramento ambientale e delle infrastrutture fisiche, al rafforzamento del tessuto sociale e alla rivitalizzazione economica. Non esistendo un modello unico e standardizzato, essa deve essere in grado di adattarsi alle peculiarità di ciascun contesto urbano e pertanto ha bisogno di una cornice strutttural-stategica cui riferirsi per coerenza, proprio per non riprodurre quella rigidità che giustamente si imputa al piano urbanistico comunale che discende dalla L 1150/42.
Alla luce di quanto sin qui argomentato, è possibile delineare alcune prospettive di azione per ri-significare la locuzione ‘rigenerazione urbana’ nel suo significato originario e perseguire gli obbiettivi che si prefigurava.
Le prospettive giacciono in quella cornice di principi e norme generali, flessibili e adattabili costituita dalla legge nazionale di principi sul governo del territorio e la pianificazione, che costruisce quel telaio di principi e norme generali che servono per rendere coerenti le normative regionali ma anche le troppe disposizioni settoriali e per fornire linee guida univoche per l’attuazione degli interventi di rigenerazione urbana.
La rigenerazione urbana non si affronta con il riordino della disciplina edilizio-urbanistica e neanche con un Testo unico delle costruzioni – ovvero un nuovo Dpr 380 – e nemmeno con una ulteriore legge settoriale sulla rigenerazione urbana ma mettendo a disposizione del Paese la legge che non c’è dal 2001, ovvero una legge di principi fondamentali e norme generali per il governo del territorio e la pianificazione (Barbieri 2025). La rigenerazione urbana richiede un piano struttural-strategico dell’intera città che delinei una visione a lungo termine e azioni integrate sia materiali che immateriali (Stanghellini 2022).
Esclusivamente una legge di questo tipo, prevista dalla Costituzione, può infatti essere la cornice organica in cui è possibile riformare, assieme alle coerenti leggi delle Regioni, l’agire urbanistico in Italia e abrogare la Legge 1150/42 riformando e innovando, contestualmente, gli standard urbanistici ex Dm 1444/68 come Lep del governo del territorio (Giaimo 2024).
[1] Le 12 priorità tematiche sono: 1) inclusione dei migranti e dei rifugiati; 2) qualità dell’aria; 3) povertà urbana; 4) alloggi a prezzo accessibile; 5) economia circolare; 6) adattamento ai cambiamenti climatici; 7) transizione energetica; 8) mobilità urbana; 9) transizione digitale, 10) acquisti pubblici, 11) lavori e competenza nell’economia locale, 12) uso sostenibile dei terreni e soluzioni ecologiche.
[2] Secondo R. Dipace (2017) gli interventi di micro-rigenerazione sarebbero eseguiti in assenza di una visione strategica e programmatica, sebbene tale impostazione di governo del territorio non sia totalmente da scartare: infatti, l’approccio ‘puntuale’, ossia l’elaborazione e l’esecuzione di interventi non inseriti in un quadro pianificatorio, potrebbe risultare utile se si configurasse come integrativo e complementare rispetto all’approccio ‘strategico’ degli strumenti di pianificazione e di programmazione.
Barbieri C.A. (2025), “Salva Milano: rallenta l’iter, aumentano i dubbi”, Il Giornale dell’Architettura, 2 maggio [https://partnership.ilgiornaledella...].
Bonfantini B. (2025), “Lo scambio sleale”, Territorio - Sezione Open Access, no. 107. [https://doi.org/10.3280/TR2023-107023OA]
Dipace R. (2017), “Le politiche di rigenerazione dei territori tra interventi legislativi e pratiche locali”, Istituzioni del federalismo, no. 3, p. 625-650.
Giaimo C. (2024), “Dagli standard urbanistici ai Lep”, Urbanistica Informazioni, no. 315, p. 77-78.
Gnoli A. (2006), "Intervista a Umberto Eco”, La Domenica di Repubblica, 9 luglio 2006 [ripubblicato nel 2016 in https://www.repubblica.it/cultura/2...].
Stanghellini S. (2022), “Rigenerazione urbana”, Urbanistica Informazioni, no. 300, p. 131.
