Tempo di bilanci: quali prospettive per il governo del territorio?

Pessimismo dell’intelligenza, ottimismo della volontà

Il 2025 si chiude non senza nodi irrisolti per il governo del territorio che, in Italia, si muove da anni dentro una tensione strutturale. Da un lato, la necessità largamente riconosciuta di affrontare sfide complesse: transizione ecologica, riduzione del consumo di suolo, adattamento climatico, qualità dell’abitare, crisi dell’accessibilità abitativa, rigenerazione di aree fragili e dismesse, riequilibrio territoriale, sviluppo sostenibile (ambientalmente, socialmente, economicamente). Dall’altro, un quadro normativo segnato da stratificazioni e confusione, interventi settoriali e disomogeneità regionali, che rende difficile ricondurre politiche e strumenti (in primis quelli della pianificazione della città e del territorio) entro un disegno ordinatore coerente.
In questo contesto, la celebre espressione di Romain Rolland, ripresa da Antonio Gramsci si offre quale postura utile per essere al tempo stesso analitici e propositivi. Il pessimismo dell’intelligenza chiede di vedere chiaramente i rischi: l’indebolimento del piano, la confusione tra urbanistica ed edilizia, la tendenza a sostituire la decisione pubblica con procedure e titoli, la rigenerazione ridotta a semplificazione. L’ottimismo della volontà chiede, invece, di non fermarsi alla diagnosi e di tracciare soluzioni realiste, compatibili con la cornice costituzionale e con l’assetto multilivello: una legge nazionale di principi e una rigenerazione reintegrata nel governo del territorio e nel piano.
In tale senso, la proposta Inu di legge di principi (Gruppo di lavoro Inu 2024) offre un impianto tecnico-normativo, oltre che culturale, per ricomporre senza uniformare e stabilizzare senza irrigidire, mentre la mozione Inu (2025) sulla rigenerazione urbana e territoriale definisce la rigenerazione come paradigma urbanistico e non come mera politica e attività edilizia. Assunte insieme, le due posizioni consentono di avanzare un’agenda incrementale ma sostantiva.

Pessimismo dell’intelligenza

Vanno riconosciuti almeno quattro aspetti di criticità.
Il primo riguarda un vuoto ordinatore che produce frammentazione e incertezza. L’assenza di una legge nazionale di principi sul governo del territorio non è un semplice ritardo legislativo. È una condizione che rende più probabili almeno tre esiti: (i) interventi normativi nazionali per pezzi, disallineati rispetto alla pianificazione; (ii) differenziazioni regionali che possono diventare disuguaglianze sostanziali, non solo specificità legittime; (iii) una progressiva sostituzione del senso e della logica del piano con quella del costruire, ossia il primato del caso singolo e della procedura sul disegno complessivo. Questa dinamica si osserva con particolare evidenza nel modo in cui, negli ultimi anni, il lessico pubblico ha spostato il baricentro dal ‘governo del territorio’ alla ‘semplificazione’ (Talia 2025). Quando la semplificazione diventa narrazione dominante, il rischio è scambiare la complessità di città e territorio per un problema burocratico. Ma essa è, prima di tutto, conflitto regolato: equilibrio tra libertà economiche e interesse generale, tra proprietà e funzione sociale, tra trasformazioni e tutela, tra diritti e prestazioni. Ridurla a ‘snellimento’ porta a maggiore discrezionalità, contenziosi, instabilità normativa, e – soprattutto – indebolimento della legittimazione delle scelte e loro trasparente formazione.
Il secondo riguarda la rigenerazione urbana, da rivalutare critica rispetto a letture troppo fiduciose e salvifici rimandi. In astratto, molti provvedimenti e dibattiti sulla rigenerazione dichiarano obiettivi ampi: riuso, sostenibilità, coesione sociale, qualità dello spazio pubblico, resilienza climatica. Tuttavia, l’esito ricorrente di politiche e interventi di rigenerazione in Italia è stato spesso un riduzionismo operativo: rigenerazione trattata come sinonimo di ristrutturazione edilizia, demolizione/ricostruzione (anche localizzazione traslata), premialità e semplificazione dei titoli. Questo scarto tra ambizione dichiarata e pratica effettiva è centrale: non basta nominare la rigenerazione; occorre pianificarla e praticarla come progetto di interesse pubblico multidimensionale e plurisoggetto, governato dentro il piano e dotato di strumenti di controllo degli effetti (ambientali e sociali). Per distinguere la rigenerazione-progetto dalla rigenerazione-etichetta, servono concorrenti criteri verificabili quali, a titolo esemplificativo: miglioramento misurabile di spazio pubblico, servizi e dotazioni; saldo di suolo e riuso dimostrabili; misure esplicite di tutela dell’accessibilità abitativa e prevenzione dell’espulsione sociale; miglioramento energetico e ambientale.
Il terzo aspetto da considerare è il Ddl del Governo di delega “edilizia” del 4 dicembre 2025: è un passaggio decisivo del quadro in divenire poiché riguarda la prospettiva di una molto estesa delega all’Esecutivo per un nuovo impianto organico in materia edilizia e costruzioni cui subordinare la stessa normativa urbanistica. In una lettura ingenua, un riordino potrebbe apparire come occasione di chiarezza e razionalizzazione ma il pessimismo dell’intelligenza impone invece di riconoscere un punto più profondo: senza una legge nazionale di principi sul governo del territorio, la delega edilizia configura un rischio strutturale. Il rischio non riguarda solo singole norme, ma l’architettura implicita del sistema: la possibilità che trasformazione e rigenerazione del territorio vengano governate prevalentemente attraverso regimi e procedure edilizi i, mentre il piano – luogo del bilanciamento tra interessi pubblici e privati, della definizione di priorità, della selezione degli esiti desiderabili – venga marginalizzato o reso accessorio. In altri termini, si può ottenere un codice più ordinato e al tempo stesso un governo del territorio più debole, perché spostato dal livello strategico e regolativo del piano al livello autorizzativo del singolo intervento. Questo è un punto che richiede una presa di posizione netta: ogni riordino dell’edilizia e parzialmente dell’urbanistica, se non subordinato a una preliminare cornice di principi del governo del territorio (come dettato dall’art. 117 della Costituzione), rischia di consolidare la confusione tra norme ‘per costruire’ e norme ‘per governare’, producendo trasformazioni senza progetto pubblico e senza visione d’insieme (Talia 2025).
Il quarto aspetto attiene alla semplificazione urbanistico edilizia come (principale) acceleratore di interventi e investimenti. In proposito vi è un elemento spesso sottovalutato ovvero la diversa capacità amministrativa degli enti locali e la conseguente distribuzione asimmetrica di costi e benefici delle riforme: su ciò il PNRR ha dato evidenti segni. Molte misure di semplificazione e molti dispositivi di accelerazione non hanno effetti né uniformi né del tutto convincenti: funzionano nei territori dove esistono uffici tecnici robusti, competenze giuridiche e progettuali, capacità di gestione dei conflitti, disponibilità di dati e strumenti. Nei territori fragili, invece, possono produrre effetti opposti: aumentare incertezza, indebolire il controllo pubblico, amplificare discrezionalità e vulnerabilità. Il risultato è un meccanismo regressivo ove i territori forti e i soggetti più capitalizzati sono più attrezzati per ‘mettere in valore’ eccezioni, regimi speciali e opportunità di deroga mentre i territori deboli restano esposti a ritardi, contenziosi e perdita di capacità negoziale. Perché la rigenerazione non diventi selettiva, occorre esplicitare nel disegno normativo e nei piani un ‘supporto di capacità’ tramite, ad esempio, assistenza tecnica, data governance, competenze progettuali pubbliche, e strumenti di accompagnamento commisurati alle diverse fragilità territoriali.

Ottimismo della volontà

L’ottimismo della volontà non consiste nel negare i rischi ma nel disegnare un percorso di ricomposizione istituzionale e di merito realista. In questa prospettiva, la proposta Inu 2024 di legge di principi e la mozione Inu 2025 sulla rigenerazione sono due importanti punti di riferimento. Infatti, una legge nazionale di principi non serve per ‘centralizzare’ la pianificazione o per imporre uniformità ma per fissare un minimo comune denominatore di garanzie, finalità e requisiti del governo del territorio, entro cui le Regioni possano differenziare strumenti e modelli senza produrre diseguaglianze di sostanza ma perseguendone l’efficacia e la stessa utilità. La questione centrale è riaffermare e definire la pianificazione come funzione pubblica multilivello e indispensabile e democratica cornice di senso, chiarire responsabilità e rendere espliciti alcuni assi non negoziabili: sostenibilità, equità, trasparenza, partecipazione, tutela del suolo come risorsa finita, coerenza tra piano e attuazione (Barbieri e Galuzzi 2023). Fra i contenuti di garanzia, corre l’obbligo ricordare il presidio delle dotazioni minime e inderogabili (standard come Lep) e, più in generale, delle prestazioni territoriali: ciò che rende concretamente esigibili i diritti di cittadinanza nello spazio e rende comparabili gli esiti del governo del territorio. Entro tale cornice, la rigenerazione va riconosciuta come paradigma urbanistico e modalità ordinaria del piano. L’ottimismo della volontà, applicato alla rigenerazione, implica un salto concettuale e operativo: la rigenerazione non è ‘una politica in più”, né un canale di eccezione. È una modalità ordinaria del governo del territorio che deve vivere dentro il piano e deve essere valutata per coerenza con esso in base agli esiti reali che produce, non alle intenzioni dichiarate. Ciò produce almeno tre conseguenze operative:
- perseguire una multidimensionalità vincolante ovvero una rigenerazione che combini qualità dell’abitare, spazio pubblico e servizi, inclusione sociale, accessibilità, contenimento del consumo di suolo e prestazioni ambientali, adattamento climatico, mobilità sostenibile;
- procedere in modo integrato nel piano, attraverso la definizione di ambiti prioritari, obiettivi prestazionali, strategie territoriali rispetto alle quali agire, per coerenza col piano e non tramite progetti isolati;
- garantire prestazioni minime e partecipazione effettiva, in modo da prevenire effetti sociali regressivi, attraverso processi trasparenti e dispositivi di tutela dell’interesse generale. Inoltre, una traiettoria riformatrice credibile deve assumere che il problema non è solo normativo ma anche organizzativo. Serve un investimento di formazione nella capacità dell’azione pubblica: competenze tecniche e giuridiche, data governance, strumenti di progetto e gestione, coordinamento intersettoriale, e supporto agli enti locali con minori risorse.
La legge di principi potrebbe diventare la sede in cui fissare anche questo impegno: non soltanto principi per la pianificazione e il governo del territorio ma condizioni di implementazione, con dispositivi di accompagnamento e standard minimi di capacità, così da trasformare la rigenerazione in strumento di riequilibrio e non di selezione.

Tra lucidità e azione

Il pessimismo dell’intelligenza mostra che il quadro normativo in divenire può condurre a un esito paradossale: più norme e più semplificazioni ma meno governo del territorio e sua pianificazione utile; più accelerazioni ma minore qualità e più disuguaglianze; più rigenerazione nominale e solo edilizia ma minore riduzione del consumo di suolo.
L’ottimismo della volontà indica però una traiettoria praticabile: ricomporre il sistema con una legge di principi e rifondare la rigenerazione come politica integrata e modalità ordinaria del piano. La questione non è scegliere tra regole e trasformazione ma costruire regole capaci di sostenere trasformazioni desiderabili e strumenti capaci di renderle attuabili in modo equo tra territori diversi.
Se le due iniziative – legge di principi e rigenerazione – vengono tenute insieme, un testo normativo incrementale e integrato può assumere un valore non solo culturale, ma propriamente istituzionale e politico: contribuire a spostare l’asse della discussione dalla semplificazione come riduzionistica scorciatoia alla pianificazione come capacità pubblica, dalla deroga come metodo alla rigenerazione come progetto collettivo, dall’eccezione come regola alla responsabilità della scelta argomentata come criterio.