L’INU si è dedicato per molto tempo alla riforma nazionale in materia di governo del territorio. Dopo aver contribuito alla progressiva definizione delle legislazioni regionali, pur in assenza della cornice nazionale, per il superamento dell’apparato risalente alla metà del secolo scorso, l’Istituto ha concentrato la propria attenzione sui nuovi paradigmi di benessere e coesione sociale, inclusione e multietnicità, molteplicità delle forme urbane, tutela dei paesaggi e dell’ambiente, scenari delle povertà e dei cambiamenti climatici, contenimento del consumo di suolo, bisogni alimentari, riconversione ecologica degli ambienti urbani.
In ciò, non abbiamo mancato di indicare la necessità di allineare le diverse riforme in corso. Il disegno di riassetto istituzionale, con relative attribuzioni di competenze, deve corrispondere a un processo di pianificazione coerente, ove i territori riferiti ai diversi livelli di governo siano considerati una rete, un sistema integrato e interconnesso, di cui va colta la componente dinamica. È più che mai necessario adeguare il modo di affrontare il governo del territorio al profondo cambiamento di prospettive sul quale vi è generale condivisione, che piega gli strumenti attualmente a disposizione dall’espansione alla rigenerazione, dalla predeterminazione quantitativa alle verifiche di compatibilità.
Troppo spesso la materia è affrontata in via frammentaria; prevale ancora l’attenzione agli aspetti edilizi; si registrano tentativi non organici, tramite inserti parziali in testi che non intendono trattare di riforma urbanistica ma di fatto influiscono anche direttamente sui contenuti della pianificazione.
Occorre, pertanto, ripartire dagli obiettivi, la cui definizione presuppone il concorso e la responsabilità di tutti al loro perseguimento, per contemperare in modo appropriato e coerente gli interessi differenziati, pubblici e privati.
La tutela dei diritti delle comunità residenti e insediabili e la valorizzazione delle risorse esistenti e generabili, il coordinamento degli enti di governo, lo sviluppo economico e sociale sono finalità ineludibili di una necessaria agenda nazionale per il governo del territorio. In essa, un rinnovato coinvolgimento degli interessi economici, sociali e culturali a sostegno delle strategie pubbliche allineate sui temi principali dell’agenda urbana europea (innovazione tecnologica, adattamento climatico, inclusione) può contribuire alla fattibilità degli interventi, ove va compresa anche la gestione.
Nella pianificazione territoriale e urbanistica devono essere integrate, a tutte le scale, le strategie e le tattiche di rigenerazione urbana, valorizzando la dimensione sociale ed economica della questione ambientale.
In una nuova stagione della pianificazione vanno colti gli elementi di compensazione e le relazioni fra i soggetti di governo (Europa, Stato, Regioni, Città metropolitane, Province, Unioni comunali, Municipi). Lo Stato produca pochi e incisivi codici legislativi e agende nazionali, distribuisca risorse per rendere efficaci politiche pubbliche di ammodernamento, con un linguaggio universale, a servizio di uguali diritti su tutto il territorio nazionale (infrastrutture, standard, ambiente, paesaggio, fiscalità). La Regione unisca programmazione di spesa e programmazione territoriale, garantendo, tramite politiche pubbliche dotate di risorse, l’integrazione degli interventi altrimenti settoriali (la sicurezza dei suoli, la valorizzazione dei patrimoni culturali, la formazione giovanile e il sostegno al lavoro che possono appoggiarsi al capitale territoriale). Le Città metropolitane e le Unioni dei Comuni si occupino di strategie territoriali perequate (equilibrio insediativo e risposta alla domanda abitativa, assetti produttivi urbani e rurali, trasporto pubblico e mobilità). Le Municipalità producano progetti urbanistici, riorganizzando i luoghi urbani e rendendo efficiente uno stock edilizio e urbanistico obsoleto ed energivoro, esito delle rendite che hanno paralizzato per decenni la programmazione equilibrata della città.
L’integrazione delle politiche pubbliche e la coesione tra istituzioni necessitano di pratiche di responsabilità, capacità di definire azioni comuni su scale territoriali adeguate, convergenza su progetti. Le relazioni fra Stato, Regioni, Comuni, Unioni dei Comuni e Città metropolitane vanno ridefinite in riferimento alle finalità di ogni diverso ente, secondo geografie variabili che permettano una pianificazione capace di interpretare il futuro, corrispondente a quelle relazioni e alle caratteristiche del territorio italiano: policentrico, fortemente caratterizzato dalle culture e dalle risorse locali. La rete che connette Città metropolitane, aree interne e città medie è la chiave per ripensare la pianificazione territoriale generale, una piattaforma strutturale che ancora vede la sovrapposizione di più piani, privi di cogenza, a contenuto incerto, ai quali, tuttavia, compete il poter incidere sulle scelte urbanistiche locali, seppur diversamente secondo i differenti testi regionali in materia di governo del territorio.
Quanto al piano, se il limite del sistema prefigurato dalla legge del 1942, relativo all’elaborazione di assetto basata sul principio di conformità, è del tutto evidente, anche le forme sperimentate grazie al riformismo regionale necessitano di correzioni.
È necessario dotare gli interessi pubblici di documenti strategici, che fissano obiettivi e priorità, che interagiscano fra loro non come intreccio di previsioni conformative sul territorio, ma come vettori d’azione, per integrarsi secondo coerenza rispetto a priorità condivise. La pianificazione per obiettivi e progetti è il complemento necessario di una co-pianificazione matura. Si devono evitare la formazione di piani a cascata e le duplicazioni di contenuti, semplificare il processo di formazione degli strumenti e costruire riferimenti certi. Vanno dati rango ed efficacia specifici ai diversi strumenti, affinché siano azioni, investimenti e non oneri per la collettività. Il piano deve produrre esito. Il rinvio di efficacia dalla pianificazione strutturale all’urbanistica operativa ha permesso la continua riproposizione del piano regolatore tradizionale. L’attesa dello strumento che conforma il diritto d’uso del suolo ha indebolito il livello adeguato per la realizzazione delle reti e il governo dei flussi utili ai cicli dell’efficienza ambientale delle città e agli equilibri insediativi: un livello che non è confinabile nei limiti amministrativi comunali. Perciò, la dualità della pianificazione comunale è superata. Si tende verso un sistema coerente che comprende:
la pianificazione territoriale, il telaio delle politiche utili in materia di paesaggio, ambiente e infrastrutture, generatore di progetti sostenuti da risorse, alla scala dell’area vasta (Unione dei Comuni, Città metropolitana), anche variabile rispetto agli obiettivi specifici (a ciò valgano accordi e perequazione a scala territoriale);
la pianificazione urbanistica finalizzata al miglioramento della qualità urbana, complessa per la varietà degli aspetti in gioco, fisici, finanziari, sociali, riferiti agli assetti proprietari, agli stati di degrado e inquinamento, sostenuta da risorse reali disponibili e spendibili, investimenti corretti nel partenariato pubblico privato ove valori sociali e ambientali siano integrati nei conti economici.