L’utilità dell’agire urbanistico

La riflessione sulla ’utilità’ del piano non costituisce certamente una novità per il nostro dibattito urbanistico, anche se in molti casi tale attributo è stato declinato nelle forme più diverse per non affrontare esplicitamente una questione comunque imbarazzante per la nostra disciplina. Vale a dire la valutazione della effettiva capacità degli strumenti di pianificazione di contribuire in modo significativo al soddisfacimento delle legittime aspettative delle comunità urbane.
Contro questa comprensibile aspirazione ad appagare le esigenze dei cittadini possono operare infatti molteplici impedimenti che non sempre vengono presi in esame, e che riguardano da un lato la difficoltà di pervenire ad una rigorosa identificazione degli obiettivi e delle priorità che il progetto urbanistico dovrebbe conseguire, e dall’altro l’incapacità di approdare ad una corretta prefigurazione della cornice giuridica e amministrativa entro cui si dovrebbe procedere alla attuazione delle scelte di piano.
Nei frequenti cortocircuiti che tendono a stabilirsi tra queste due dimensioni del planning, l’agire urbanistico ha spesso smarrito il suo prestigio nei confronti delle istituzioni di governo e dell’opinione pubblica, anche perché la stessa ricerca di settore ha finito ben presto per limitare l’ampiezza degli interrogativi che poneva ai suoi interlocutori. Per effetto di questa auto-censura accade infatti che ci si domandi sempre più spesso se un determinato piano disponga davvero di quella ‘efficacia giuridica’ che gli consentirebbe di raggiungere i “suoi” obiettivi, e sempre meno ci si chieda se quello stesso piano, una volta attuato, sarebbe in grado di fornire quelle risposte che un determinato territorio e i suoi abitanti aspettano da tempo.
É bene sottolineare che il confronto a distanza che tende a stabilirsi tra questi due differenti approcci all’agire urbanistico (l’uno a prevalente matrice cognitiva e valutativa, l’altro con una forte proiezione normativa) è all’origine di pericolosi fraintendimenti, non solo dal momento che nella tradizione italiana questo secondo indirizzo viene solitamente preferito al primo, ma anche in relazione alla circostanza per cui un piano di cui si ignora a priori l’utilità tende inevitabilmente a dimostrarsi inefficace, se non altro perché gli stessi soggetti ed attori che ne dovrebbero curare l’attuazione finiscono inevitabilmente per disinteressarsene.
È molto probabile che chi ha seguito la precedente argomentazione possa provare una certa perplessità per la mia incursione un po’ spericolata in una materia che dispone ormai di contributi teorici di notevole spessore. Per questo motivo cercherò di arrivare al più presto al punto che ritengo decisivo, ed evidenziare come la ricerca di una sintesi efficace tra questi due differenti orientamenti possa costituire un importante passo in avanti per il dibattito urbanistico.
Si pensi ad esempio che, se è difficile negare che nel corso degli ultimi quarant’anni abbiamo assistito al succedersi di un folto gruppo di esponenti della Planning theory di diversa estrazione, è proprio grazie al loro contributo che la disciplina urbanistica può presentarsi a buon diritto come un movimento di riforma del sistema di pianificazione e, contemporaneamente, come un’area di ricerca nella quale perseguire la legittimazione scientifica di un progetto di miglioramento della società e del territorio (Mazza 1997: 27). Ebbene, in linea con questa considerazione, e anche a costo di qualche eccessiva semplificazione, credo che si possa affermare che la proposta che ho consegnato all’Istituto in occasione della Assemblea nazionale dei soci di Genova non si discosti troppo da quest’ultima formulazione, e che l’innovazione del quadro normativo proposta recentemente dall’Inu possa convivere con l’invito ad effettuare un’analisi approfondita dei contesti insediativi nei quali sperimentare il nuovo sistema di governo del territorio e verificare l’utilità del piano.
Naturalmente l’idea di lanciare il nuovo tema del XXXII Congresso quando non sappiamo ancora abbastanza delle reali possibilità di un positivo accoglimento della nostra proposta di riforma del governo del territorio può apparire inappropriata. Ma è vero anche il contrario, e cioè che l’intenzione di mobilitare gli urbanisti italiani nel nome del ’piano utile’ proprio mentre si postula l’esigenza di una riforma del governo del territorio risponde alla consapevolezza che l’urbanistica tende a collocarsi in un equilibrio più o meno instabile tra teoria e pratica come una sorta di Giano Bifronte, che riesce a compensare l’astrattezza della prima con l’inconsistenza concettuale della seconda [1]. Nella prospettiva indicata l’urbanistica si configura pertanto alla stregua di una dottrina pratica, che in relazione con gli altri saperi tende a caratterizzarsi come una disciplina di confluenza (Gabellini 2024: 32).
Procedendo in parallelo sulla strada della riforma del governo del territorio e su quello della innovazione delle pratiche urbanistiche abbiamo dunque la possibilità di evitare il rischio che l’impegno profuso in questi anni nella predisposizione del nuovo testo di legge si riveli comunque insufficiente per invertire il lento declino che caratterizza da tempo la disciplina della pianificazione, e di fare in modo che nonostante le nostre migliori intenzioni la proposta di riforma del governo del territorio che intendiamo condividere con le istituzioni venga letta come un ulteriore prodotto della ipertrofia legislativa che caratterizza da tempo il nostro Paese. In definitiva, è anche per questo motivo che ho proposto di avviare la preparazione del XXXII Congresso che si svolgerà nella primavera del 2025 mentre il ‘viaggio’ della “Legge di principi fondamentali e norme generali per il governo del territorio e la pianificazione” proposta dall’Inu era appena iniziato, invitando di conseguenza il nostro Istituto a farsi carico di un impegno probabilmente senza precedenti sotto il profilo organizzativo e della elaborazione di analisi e proposte da mettere in discussione.
Mentre il gruppo di lavoro che si è già occupato della nostra iniziativa di legge svilupperà un’attività di confronto e di negoziazione con le istituzioni e i principali stakeholders – provando a registrare punti di contatto e ad accogliere eventuali proposte di emendamento – affideremo ai clusters e alle communities dell’Inu il compito di sviluppare un’attività di ricognizione e di analisi critica per capire in che modo i vari strumenti a disposizione della pianificazione riescono ad incidere sulle nuove sfide che caratterizzano il nostro tempo. Tra queste ultime è certamente il caso del cambiamento climatico, della transizione ecologica e della prevenzione dal rischio idrogeologico, che tendono ad acquisire una centralità crescente nel dibattito pubblico, e mirano al tempo stesso a rivendicare un corrispondente rilievo anche nelle iniziative di governo. Superando alcune inerzie che avevano caratterizzato questo modello organizzativo nello scorso biennio, il percorso verso il prossimo congresso si affiderà nuovamente a questo sistema di elaborazione, che cercherà di analizzare le molteplici declinazioni della domanda e della offerta di strumenti di pianificazione nei numerosi ambiti di approfondimento che abbiamo preso in esame.
L’obiettivo più rilevante che vorremmo conseguire con questa peculiare ‘regia’ delle iniziative promosse dal nostro Istituto è dunque quello di pervenire ad un attacco concentrico nei confronti dei detrattori della pianificazione, il cui numero è in continua crescita anche a causa del diffondersi della convinzione (non sempre ingiustificata) che le procedure e la strumentazione cui fa ricorso il governo del territorio siano in realtà troppo lente, costose ed eccessivamente complesse, e che proprio in quanto ostacolano in molti casi le iniziative dei principali soggetti economici dovrebbero essere drasticamente semplificate.
Naturalmente una confutazione documentata e convincente di questa critica, certamente ingenerosa e sommaria, ma che ha acquisito la forza persuasiva del luogo comune, non è certo a portata di mano, e richiederà tutta la capacità di elaborazione che possiamo mettere in campo. Potremmo partire ad esempio da una nuova edizione del Rapporto dal territorio da presentare in occasione del prossimo Congresso, che potrebbe orientare diversamente la domanda di ricerca che propone solitamente ai suoi ricercatori, chiedendo loro di interrogarsi sulla differente resilienza dei territori che di recente sono stati oggetto di nuovi interventi di pianificazione, oppure provando ad indagare la possibilità di stabilire una correlazione positiva tra il dinamismo di una determinata area e le politiche pubbliche che sono state messe in atto di recente dalle istituzioni di governo.
Il principale obiettivo che questa attività di ricognizione si propone di ottenere è dunque quello di indagare sulla differente capacità di risposta che, a fronte di tali minacce, i territori che hanno fatto ricorso alla pianificazione sono in grado di manifestare rispetto a quelli che hanno invece pensato di poterne fare a meno. Pur ritenendo che gli strumenti urbanistici che abbiamo oggi a disposizione presentino un basso livello di efficacia, e debbano essere sostituiti o integrati al più presto da nuove procedure, l’attività istruttoria che proponiamo dovrà individuare la mappa, profondamente articolata, delle amministrazioni locali in cui l’agire urbanistico dispone ancora di un credito rilevante circa la sua capacità di affrontare con incisività alcune grandi questioni.
Naturalmente l’esame del modo in cui la pianificazione riesce a soddisfare un principio elementare di ’utilità’ non può limitarsi ad effettuare un semplice censimento sulla diffusione territoriale del processo di pianificazione. Oltre a verificare la presenza di strumenti urbanistici approvati di recente, è necessario interrogarsi sulla capacità delle pratiche urbanistiche di ultima generazione di superare quella pericolosa tendenza all’arroccamento sulle competenze più tradizionali che è stata registrata in molte situazioni. L’utilità del piano cui conviene riferirsi postula infatti una marcata apertura nei confronti della innovazione e del dibattito disciplinare, che appare tanto più indispensabile a fronte di quel cambio di paradigma che la nostra proposta di riforma del governo del territorio intende favorire. Mentre si consuma il passaggio dal principio di conformità a quello di coerenza che l’Inu sostiene con convinzione, si rende necessario un cambiamento culturale e amministrativo nei modi di pensare e praticare la pianificazione, con cui superare il sistema dei piani ’a cascata’ introdotto dalla L 1150/1942, e ormai radicato nelle pratiche urbanistiche e nella prassi amministrativa che ne sono conseguite. Si tratta di una trasformazione di notevole portata, che attenendosi al metodo della verifica di coerenza e al principio della semplificazione può limitare il ricorso alle varianti urbanistiche ai soli casi in cui le progettualità introdotte dalla funzione operativa, o le eventuali modifiche interne alla funzione regolativa non siano coerenti con gli obiettivi e i contenuti struttural-strategici del piano.
In definitiva la proposta di dedicare al ’piano utile’ il tema del prossimo Congresso può rappresentare una ripresa di contatto con una porzione non trascurabile dell’opinione pubblica che non prova più fiducia nella disciplina urbanistica e nelle iniziative che quest’ultima tende a promuovere. E che potrebbe modificare le sue convinzioni di fronte alla raccolta di analisi, testimonianze e dati empirici che provassero l’efficacia degli strumenti di pianificazione, e la loro capacità di invertire la tendenza al declino a cui il nostro Paese non dovrebbe mai rassegnarsi.