L’incerta attuazione della città metropolitana di Napoli

Per la prima volta dal 1990, grazie anche all’impulso ricevuto dalla legge 42/2009, si è riavviato il processo di implementazione delle città metropolitane. Nello specifico l’art. 18 della legge 135 definisce le modalità di messa a punto dello statuto (comma 2 bis), individua gli organi della città metropolitana – ovvero il consiglio metropolitano e il sindaco metropolitano (comma 3) – ed enuncia i compiti della Conferenza metropolitana (comma 3 bis).
La legge 135/2012 ha quindi il merito di aver riaperto la discussione sulla Costituzione delle Città ma la sua attuazione nella prima fase ha avuto riflessi prevalentemente rispetto ai percorsi avviati dalle Regioni in relazione al riassetto delle perimetrazioni provinciali. Infatti alle proposte di riordino presentate dalle regioni è stato dato seguito con l’approvazione del Decreto legge 5 novembre 2012 n. 188 - riordino province che definisce all’art. 2 il riordino delle Province nelle Regioni a statuto ordinario. Detto decreto, inoltre modifica anche alcuni aspetti della legge 135/2012 relativi alla Città Metropolitana. Nello specifico l’art. 5 -Disposizioni relative alla Città Metropolitana- al comma 3 bis, fissa un limite temporale per la Conferenza metropolitana, alla quale partecipano «i sindaci dei comuni del territorio di cui al comma 2 nonché il presidente della provincia, con il compito di elaborare e deliberare lo statuto della Città Metropolitana entro il 30 settembre 2013», conferenza che cessa di esistere alla data di approvazione dello statuto della Città Metropolitana o comunque il 1 ottobre 2013 (comma 3 quater). Il comma 5 porta a una drastica riduzione del consiglio metropolitano che in base a questa modifica deve essere composto da non più di dieci membri (mentre per la legge 135/2012 erano sedici nelle città metropolitane con popolazione residente superiore a 3.000.000 di abitanti e dodici nelle città con popolazione residente superiore a 800.000 e inferiore o pari a 3.000.000).
Ad ogni modo va sottolineato che il Decreto legge 5 novembre 2012 n. 188 non è stato convertito in Legge per le note vicende che hanno portato alla fine anticipata del Governo Nazionale e-ad oggi- insieme all’approvazione della legge n. 228 del 2012 (legge di stabilità 2013), con la quale il Parlamento ha sospeso, fino al 31 dicembre 2013, l’applicazione dell’articolo 18 del decreto Spending Review costituisce un alibi ed un freno per l’attuazione del riordino amministrativo prospettato dal legislatore.
È inoltre opportuno precisare che con la legge di stabilità 2013 art.1 c.115 il Parlamento ha stabilito che tutte le province per le quali dal 15 novembre 2012 al 31 dicembre 2013 occorrerebbe rinnovare gli organi saranno commissariate fino al 31 dicembre 2013 Ed anche là dove è stato predisposto uno statuto provvisorio della Città Metropolitana questo non potrà essere approvato perché la conferenza metropolitana non può operare durante tutto il periodo di sospensione.

L’incerta attuazione della Città Metropolitana di Napoli

In Campania la legge relativa al riordino delle province e di istituzione della Città Metropolitana ha visto impegnate nella sua fase di avvio e di attuazione l’Ente regionale e, in assenza del Consiglio delle Autonomie Locali (Cal), la Conferenza Permanente delle Autonomie Locali [1]. La mera applicazione del dettato normativo ha imposto alla Regione Campania una riflessione sulla “soppressione” della provincia di Benevento, l’unica a non raggiungere i requisiti minimi previsti dalla legge, e dunque il suo accorpamento e/o smembramento con le province limitrofe. Nella fase iniziale, a partire dai primi di agosto 2012, l’attenzione degli enti locali campani si è dunque concentrata soprattutto su questi aspetti. A conclusione della fase di ascolto dei soggetti coinvolti il Governo regionale ha stabilito con la deliberazione n. 613 del 19.10.2012 - Riordino delle Province e loro funzioni-Adempimenti- di chiedere al Governo centrale, per evitare il determinarsi di un grave pregiudizio all’ordinamento giuridico della Repubblica e ai diritti dei cittadini, di sospendere l’esecuzione dell’art. 17 del Decreto legge 95/2012, in attesa della decisione della Corte costituzionale sui ricorsi presentati dalla Regione Campania e da altre Regioni italiane, in ordine alla legittimità costituzionale dell’articolo medesimo. Inoltre ha preso atto di quanto deliberato della Conferenza Permanente Regione Autonomie Locali e della richiesta di deroga per la Provincia di Benevento che, pur non rispondendo ai criteri dimensionali e di popolazione di cui alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2012, è una Provincia storica, preesistente all’unificazione nazionale, e dalla forte caratterizzazione identitaria e culturale. Infine con quest’atto la Giunta regionale campana ha chiesto al Governo nazionale, di determinare prioritariamente funzioni ed ambiti della istituenda Città Metropolitana di Napoli dalla cui individuazione discende il riordino dell’intero territorio regionale.
Il tema della costituzione dell’area metropolitana di Napoli è stato dunque affrontato dai soggetti politici direttamente interessati solo a partire dal mese di settembre.
È bene precisare che il percorso di passaggio della Provincia verso la Città Metropolitana di Napoli risulta essere attualmente in fase di standby.
Ciò è dovuto essenzialmente dalla mancata conversione del decreto legge 5 novembre 2012, n. 188 che+++ introduceva alcune novità rispetto alla legge 135/2012. L’incertezza normativa che ne è derivata ha rappresentato un freno per percorsi avviati ed ha indotto ad una stasi del processo impostato in attesa degli indirizzi che verranno dati dal Governo nazionale che nascerà dalle prossime elezioni.
Nello specifico il percorso di definizione della Città Metropolitana di Napoli è stato formalmente avviato con l’insediamento della Conferenza metropolitana il 21 settembre 2012.
A questo momento formale hanno fatto da corollario altri incontri, realizzati tra il settembre e l’ottobre dello stesso anno.
Nell’ambito del World Urban Forum, lo scorso 4 settembre, uno dei momenti di dibattito è stato proprio “Il Futuro delle città metropolitane” a cui hanno partecipato anche il ministro alla Funzione pubblica Filippo Patroni Griffi, il presidente della Regione Campania Stefano Caldoro, il presidente della Provincia di Bari Francesco Schittulli, il prof. Vincenzo Cerulli, ordinario di diritto amministrativo alla Sapienza di Roma, i presidenti dei Consigli provinciali di Milano, Bari e Reggio Calabria, il sindaco di Napoli Luigi de Magistris e quello di Venezia Giorgio Orsoni, che è anche coordinatore Associazione nazionale comuni italiani (Anci) per le città metropolitane, il presidente dell’Upi Giuseppe Castiglione e quello dell’Associazione nazionale piccoli Comuni.
Vincenzo Cerulli ha definito questo un momento storico, in quanto «é la prima volta dalla nascita della Repubblica che si pensa di ridisegnare in modo così incisivo i territori. Le città metropolitane rappresentano un ente totalmente inedito, reso necessario dal moltiplicarsi delle esigenze che alcune città hanno maturato negli anni. Come individuare i confini della Città Metropolitana? Non é detto che debbano coincidere con quelli provinciali» [2].
Nell’ambito di questi eventi istituzionali e non, si è sviluppato un dibattito ampio tra i 91 Sindaci coinvolti, il Presidente della Provincia, il Sindaco di Napoli, i rappresentanti della Regione Campania e la sezione regionale dell’Anci.
I momenti centrali del dibattito sono stati tre incontri pubblici:
 l’insediamento della Conferenza metropolitana il 21 settembre 2012;
 la Conferenza Permanente Regione Autonomie Locali, allargata in sindaci della provincia di Napoli tenutasi il 24 settembre;
 l’assemblea dei sindaci della provincia di Napoli organizzata dall’Anci Campania il 27 settembre.
La discussione si è focalizzata sul ruolo e sulle funzioni del nuovo ente ma anche sul rapporto che esso andrà a costruire con il Comune Capoluogo e con gli altri 91 Comuni, di cui 12 superano i 50.000 abitanti, 38 hanno una popolazione compresa tra i 20.000 ed i 50.000 abitanti, 32 tra i 5.000 ed i 20.000 e solo 10 hanno una popolazione inferiore ai 5000 abitanti.
Dagli incontri è emerso un elemento condiviso: la Città Metropolitana dovrebbe contribuire a fare sistema, coordinando i vari soggetti pubblici e privati presenti sul territorio «in una prospettiva in cui al criterio gerarchico si sostituisce una concezione reticolare del potere pubblico» [3]. È apparso evidente a tutti i sindaci che la costituzione della Città Metropolitana non è un gioco a somma zero. Alla Città Metropolitana infatti spetteranno i poteri della provincia, cui si aggiungono altre competenze relative alle infrastrutture di carattere regionale e ai servizi di carattere metropolitano come i trasporti. Vanno considerati, inoltre, alcuni elementi, come la circostanza per cui lo Statuto dovrà essere avallato da un referendum popolare e la richiesta avanzata dal Consiglio provinciale di Napoli di prevedere un sistema di elezione diretta di ambedue gli organi della Città Metropolitana, vale a dire il Sindaco e il Consiglio metropolitano, a garanzia della rappresentanza democratica e territoriale dei cittadini. Si prospetta quindi per questo ente la possibilità di definire con i cittadini un rapporto molto diretto sebbene da costruire.
La riflessione attualmente avviata si è limitata sostanzialmente ad affrontare gli aspetti giuridico-amministrativi dell’istituzione del nuovo ente, lasciando sullo sfondo il tema della dimensione territoriale della Città Metropolitana. A riguardo infatti il comma 2 dell’art.18 della legge 135/2012 indica semplicemente che «il territorio della Città Metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa, fermo restando il potere dei comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l’adesione alla Città Metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione». Dagli incontri finora realizzati invece si percepisce l’esigenza per alcuni territori – come ad esempio l’area nolana e la penisola sorrentina – di interrogarsi sull’adesione o meno alla Città Metropolitana essendo questi territori essenzialmente omogenei al loro interno e cerniera rispetto alle altre province. Attualmente la riflessione si presenta ad uno stato embrionale e soprattutto non è entrata in modo dirompente nell’agenda politica dei soggetti coinvolti.
Su questo tema si è espresso recentemente anche il prof. Aldo Loris Rossi auspicando una riunificazione tra le province di Napoli e di Caserta argomentandola con l’identità storica delle due aree «tale riunificazione, spezzando i lacci e lacciuoli della feudalizzazione che sta soffocando Napoli, riscoprirebbe la visione lungimirante di Carlo di Borbone che, collocando il nuovo centro del potere sullo sfondo dei monti Tifatini, apriva la vecchia capitale al territorio e al futuro…. In sintesi, la piana campana riunificata potrebbe essere riqualificata come un’area eco-metropolitana di respiro europeo» [4].