Il nuovo piano paesaggistico della Puglia

La Regione Puglia ha approvato il 16 febbraio scorso il Piano paesaggistico territoriale (Pptr), il primo interamente adeguato al Codice, come sancito dall’accordo sottoscritto un mese prima dal Ministro Franceschini e dal Presidente Vendola.
Si è così concluso un percorso di copianificazione che aveva avuto avvio nel novembre 2007 con l’atto di intesa interistituzionale per l’elaborazione congiunta del piano, siglato dalla Regione e dai Ministeri per i Beni e le attività culturali e dell’Ambiente.
Nel corso di questo lungo cammino, fasi di intensa partecipazione e condivisione sociale sulla impostazione del piano, i quadri di conoscenza, gli obiettivi, le strategie, si sono alternati a momenti di vivace contraddittorio sul sistema delle tutele, degenerato in aspra polemica, strumentalmente alimentata soprattutto da alcune parti politiche di opposizione, nei giorni successivi all’adozione e all’entrata in vigore delle misure di salvaguardia. Momenti, questi, superati grazie alla modifica di alcune norme transitorie condivisa con il Ministero e al serrato confronto con parti politiche, enti locali, produttori di paesaggio, associazioni e cittadini in innumerevoli incontri in giro per la Puglia.
Non mi soffermerò in queste note sulla visione politica e i contenuti del Pptr, avendo già avuto modo esporli ai lettori di Urbanistica Informazioni dopo l’adozione nell’agosto del 2013 [1]. Concentrerò l’attenzione sulle tappe fondamentali del lungo percorso che ha portato all’approvazione definitiva e sui presupposti necessari a garantire l’efficacia del piano in fase attuativa.

Le tappe essenziali del percorso

Il processo ha avuto inizio con un intenso lavoro interdisciplinare realizzato dalla segreteria tecnica coordinata da Alberto Magnaghi presso il Servizio regionale Assetto del territorio, allora diretto da Piero Cavalcoli. Esso, da un lato, ha coinvolto la Direzione regionale del Ministero, le Soprintendenze e altre strutture ed enti regionali, soprattutto nella delimitazione e rappresentazione condivisa dei beni paesaggistici [2], tutti georiferiti sulla carta tecnica regionale e resi accessibili in rete mediante il sistema informativo territoriale, così da restituire finalmente certezza e coerenza a un ampio insieme di tutele, per troppo tempo rimasto incerto e lacunoso. Dall’altro lato, ha coinvolto tanti enti locali, associazioni e soggetti sociali nella realizzazione di progetti pilota sperimentali finalizzati alla conoscenza, tutela, valorizzazione e riqualificazione dei paesaggi di Puglia, promossi dalla Regione per “far capire dal vivo” le parti più innovative del piano, rappresentate dalla “produzione sociale del paesaggio” e dallo “scenario strategico”.
La seconda fase del processo è stata largamente assorbita dalla laboriosa attività di “vestizione dei vincoli” sugli immobili e le aree di notevole interesse pubblico [3], ossia di messa a punto di “specifiche prescrizioni d’uso” volte a consentire la valutazione di compatibilità degli interventi in rapporto alla struttura del paesaggio, agli elementi di valore presenti, al relativo stato di conservazione, alla permanenza e integrità dei beni, ai fattori di rischio e alle dinamiche di trasformazione in atto e previste.
Questa fase è stata lunga non solo per la complessità del lavoro, ma anche per la mancanza di riferimenti operativi ai quali potersi ancorare per garantire la conformità del piano al Codice e per la difficoltà di definizione di indirizzi ministeriali adeguati ai diversi piani paesaggistici in itinere o a venire, in un quadro caratterizzato da norme, strumenti e pratiche ormai molto differenti fra le varie Regioni. Risale al 2011, infatti, la circolare ministeriale contenente la proposta metodologica per la definizione delle specifiche prescrizioni d’uso e l’allegata “Scheda di identificazione e definizione delle specifiche discipline d’uso degli immobili e delle aree di notevole interesse pubblico”, messa a punto dalla Direzione generale per il paesaggio proprio sulla base della pianificazione congiunta sviluppata con la Regione Puglia [4].
Difficoltà operative sono derivate, oltre che dal ruolo di battistrada svolto dalla Regione Puglia, anche dal fatto che questa era dotata dal 2001 di un piano ai sensi della legge 431/1985 esteso all’intero territorio regionale: il Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio (Putt/p) [5]. Tale circostanza, in realtà non contemplata dal Codice, ha reso necessario prevedere disposizioni transitorie che, nel rispetto del principio dell’economicità e non duplicazione dei procedimenti amministrativi, tenessero conto dell’attività autorizzativa e dei processi di pianificazione in corso, e non penalizzassero proprio i comuni virtuosi, cioè quelli con strumenti urbanistici adeguati al Putt/p, alcuni dei quali adottati nella lunga fase intercorsa fra l’approvazione della proposta di Pptr nel gennaio 2010 e l’entrata in vigore del nuovo piano.
Il processo, poi, ha subìto una grande accelerazione nella fase fra l’adozione e l’approvazione del piano: in poco più di un anno il Servizio regionale Assetto del territorio, diretto da Francesca Pace, ha istruito 2.426 osservazioni al Pptr condividendole con il Ministero, ha attivato incontri tecnici con vari servizi regionali, enti, associazioni di categoria, per la valutazione e l’eventuale recepimento delle osservazioni e, di conseguenza, ha modificato, integrato o aggiornato gli elaborati del piano. Nel medesimo periodo la giunta regionale ha approvato, ai sensi dell’art. 142 del Codice, l’elenco dei corsi d’acqua irrilevanti ai fini paesaggistici e la commissione consiliare competente ha dedicato ben dodici riunioni all’esame del piano, conclusosi con l’espressione del parere favorevole il 5 dicembre 2014.

L’attuazione alla prova

Sin dall’approvazione della proposta nel gennaio 2010, l’intera comunità regionale ha avuto pieno accesso agli elaborati del Pptr, tutti pubblicati sul sito internet istituzionale. Gli enti locali che avevano in formazione strumenti generali di governo del territorio, quindi, hanno utilizzato gli strati informativi del Pptr per costruire i quadri conoscitivi e interpretativi dei piani, e hanno sperimentato assieme alla Regione, nella fase di copianificazione finalizzata all’ottenimento dell’attestazione di compatibilità regionale, il recepimento di parti della disciplina del Pptr prima ancora della sua entrata in vigore. Questo attraversamento delle scale di pianificazione, effettuato ‘sul campo’, ha consentito di valutare l’adeguatezza dei dispositivi normativi previsti dal Pptr per facilitare la rettifica delle cartografie sulla base di documentati approfondimenti di conoscenze e per agevolare l’adeguamento al nuovo piano degli strumenti generali di governo del territorio già adeguati o in corso di adeguamento al Putt/p.
Tale anticipazione dell’attuazione del piano è stata anche promossa mediante la stipula di protocolli d’intesa fra Regione ed enti locali interessati. Merita rilievo quello siglato con la Provincia di Barletta – Andria – Trani per sperimentare la messa in opera del Pptr nella formazione del Ptcp. Esso ha permesso di approfondire a una scala di maggiore dettaglio le conoscenze sulle componenti di paesaggio individuate dal Pptr, di integrare l’atlante del patrimonio con elementi identitari del territorio provinciale, di specificare alcuni obiettivi, strategie e progetti del Pptr, il “Patto città-campagna” innanzitutto, posto dal Ptcp alla base di politiche di contrasto al consumo di suolo e alla dispersione insediativa incentrate sulla rigenerazione delle periferie urbane e sulla tutela e valorizzazione del territorio rurale in una prospettiva multifunzionale.
Protocolli di intesa sono stati promossi dalla Regione per la sperimentazione puntuale dello scenario strategico del Pptr mediante progetti integrati di paesaggio volti a mobilitare attori pubblici e privati nella realizzazione di modelli di buone prassi di tutela e di valorizzazione. Gli ultimi protocolli, sottoscritti nel 2014, coinvolgono cinque aggregazioni intercomunali salentine coordinate dai Comuni di Gallipoli, Ortelle, Melendugno, Torchiarolo e Ugento nella attuazione della strategia di “Valorizzazione e riqualificazione integrata dei paesaggi costieri”. L’apporto regionale in questo caso consiste, oltre che in attività di affiancamento degli enti locali, nel finanziamento di concorsi di progettazione per la rigenerazione di tratti di costa ad alta valenza naturalistica mediante interventi di rinaturalizzazione, di protezione e deframmentazione dell’ecosistema naturale, riorganizzazione e riconversione del sistema viario, salvaguardia degli equilibri idraulici e geomorfologici, recupero e valorizzazione delle emergenze naturalistiche e architettoniche.

Il futuro del piano

Le condizioni per l’efficacia del Pptr in fase attuativa risiedono nella capacità di bilanciare sapientemente l’applicazione delle norme volte alla regolazione e al controllo delle trasformazioni, alle quali la pubblica amministrazione è sicuramente più adusa, e l’utilizzo di quelle volte a promuovere la qualità del paesaggio e la valorizzazione dei patrimoni identitari della Puglia attraverso gli strumenti della produzione sociale del paesaggio: attivando forme di governance allargata, dando impulso alla progettualità locale in forme integrate, sostenendo l’esercizio della democrazia partecipativa per la comunicazione sociale e l’arricchimento delle conoscenze sul patrimonio paesaggistico, incentivando forme di coprogettazione locale per sviluppare la coscienza di luogo e la cura del territorio.
Cruciale importanza avrà anche continuare a occuparsi della formazione dei tecnici nella fase attuativa, replicando il percorso formativo realizzato per iniziativa degli uffici regionali nella fase di adozione, il cui successo è dimostrato da un livello di partecipazione che ha superato i 1.000 iscritti grazie alla collaborazione con gli ordini professionali e al collegamento in streaming da circa trenta sedi dislocate in varie città della Puglia. Un ruolo attivo la Regione dovrà seguitare a svolgere per far comprendere agli enti locali i vantaggi derivanti dall’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al Pptr, anche in termini di trasparenza e semplificazione amministrativa. Così come bisognerà continuare a sostenere, in fase attuativa, quel processo di apprendimento collettivo che ha accompagnato la formazione del piano e che si è rivelato determinante per riuscire ad approvarlo. L’osservatorio del paesaggio e i diversi strumenti di partecipazione e di governance previsti dal piano hanno anche la funzione di far crescere la consapevolezza sociale degli errori commessi in passato nell’inseguire illusioni di crescita legate all’industrializzazione per poli e all’urbanizzazione anomica, e della necessità di difendere il paesaggio per la sua natura di bene comune irriproducibile e le potenzialità di sviluppo durevole e sostenibile connesse alla sua tutela e valorizzazione.