Governo del territorio

La riforma del 2001 del Titolo V della Costituzione, inserisce fra le materie di legislazione concorrente, il Governo del territorio (Gdt), eliminando la voce Urbanistica, di cui al precedente testo dell’articolo 117. La successiva giurisprudenza costituzionale ha chiarito che il Gdt comprende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività e rientra nella potestà legislativa concorrente delle Regioni a Statuto ordinario (art. 117, 3 Cost.), dunque non ‘soltanto’ l’urbanistica e l’edilizia, che ne costituiscono comunque contenuto indiscutibile (cfr. le Sentenze 307/2003, 362/2003, 196/2004).

Il Gdt è pertanto una materia legislativa che richiede di essere trattata come un ampio ‘insieme complesso di funzioni fra loro interagenti’, dal significante fortemente polisemico e che chiama in causa tutte le Istituzioni costituenti la Repubblica che hanno la responsabilità e le competenze delle relative fondamentali attività, fra le quali la funzione e il metodo della pianificazione del territorio.

Si può ritenere che anche per il Gdt possa valere quanto già è stato affermato dalla Corte costituzionale per la Tutela dell’ambiente e cioè quello di essere un “valore” oltre che una “materia” (cfr. le Sentenze 407/2002, 66/2018, 69/2018), facendo da ciò ulteriormente discendere il principio per cui le competenze sono riferite trasversalmente a tutti i soggetti del sistema istituzionale multilivello chiamando in causa l’esigenza di leale cooperazione ove si creino ‘intrecci inestricabili’ tra materie attribuite alle competenze dello Stato o delle Regioni.

Inoltre, il Gdt deve essere considerato come ‘oggettivamente’ concorrente: ciò sia per il già richiamato carattere transcalare e multilivello istituzionale, sia per fondamentali ragioni di merito quali i temi sostantivi che riguardano, non solo, la conformazione delle proprietà (vincoli, espropriazione, principio di perequazione, tutele) ma anche un’applicazione nazionale dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione alla pianificazione, alla formazione ed approvazione dei piani e delle loro integrate valutazioni ambientali.

In tal modo si permette di chiarire le indispensabili relazioni che nel Gdt si intrecciano fra i) alcune materie di legislazione esclusiva dello Stato (fra tutte la Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, la Tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali) e ii) altre materie concorrenti (fra tutte Porti e aeroporti civili, Grandi reti di trasporto e di navigazione, Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali, Protezione civile, Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario).

Appare pertanto evidente che il Gdt non è da attribuire allo Stato come materia esclusiva e, per motivazioni opposte, altrettanto irragionevole è una sua attribuzione esclusiva alle Regioni (per reali rischi di frammentazione legislativa, contenzioso fra Stato e Regioni, assenza di fondamentali riferimenti unitari) maggiormente se si considera la partita in corso attinente la procedura dell’art 116, c. 3 Cost. riguardante le “autonomie differenziate” per le Regioni e concernenti le materie legislative concorrenti (fra cui il Gdt).

Per questo va denunciata la responsabilità dello Stato che in oltre 20 anni non ha saputo redigere e approvare leggi di principi fondamentali e norme generali sulle materie concorrenti e segnatamente sul Gdt: una condizione pur costituzionalmente posta con chiarezza perché, a valle del telaio nazionale e fondamentale di leggi di principi, le Regioni facciano buone leggi, caratterizzate territorialmente, di contenuto e disciplina di una data materia concorrente.

In questo quadro è dal 2001 che l’Inu ha dapprima atteso, poi proposto ed incalzato lo Stato (Parlamento e Governi) ad emanare la necessaria e organica legge di principi fondamentali e norme generali del Gdt. Ciò anche per i molteplici atti legislativi non organici, parziali e settoriali vigenti o in corso di redazione e certamente riguardanti contenuti del Gdt ma senza il loro inquadramento in una legge di principi, fra cui : la Legge 55/2019 "Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici"; l’AS 2383/2022 "Contenimento del consumo del suolo"; l’AS 1131/2019 "Misure per la rigenerazione urbana" e l’AC 113/2019 "Princìpi generali in materia di rigenerazione urbana, di perequazione, compensazione e incentivazioni urbanistiche"; il Gruppo di lavoro del MIT (Dm 349/2018) "Adeguamento del Di 2.4.1968 n. 1444 alle nuove dotazioni urbanistiche necessarie per i processi di miglioramento della qualità urbana e per la coesione sociale e disciplina dei parametri di altezza e distanza nella pianificazione urbanistica e nelle costruzioni".

La perdurante assenza di una legge di principi fondamentali e norme generali del Gdt [1] determina conseguenze del tutto negative per l’indispensabile innovazione, efficacia e semplificazione della pianificazione delle città e dei territori, per una sostantiva transizione dall’urbanistica al Gdt, per il successo ed impatto dell’attuazione dello stesso PNRR, per il Paese.