Il territorio provinciale si caratterizza principalmente per la presenza di realtà insediative notevolmente diversificate nei caratteri organizzativi e nelle dinamiche evolutive e per la consistenza e la varietà del patrimonio paesaggistico-ambientale e storico-culturale.
Persistono ancora, infatti, condizioni di squilibrio tra il settore nordoccidentale (l’area del capoluogo, della Piana sarnese-nocerina, della Costiera amalfitana) – densamente abitato ed infrastrutturato, dotato di una rete diffusa di centralità urbane e di un’articolata connotazione produttiva – e le aree interne e della costa meridionale, ove permangono condizioni di marginalità insediativa e socio-economica e diffusi fenomeni di impoverimento demografico. Ma le dinamiche degli ultimi decenni hanno introdotto alcuni elementi di novità nel quadro territoriale complessivo facendo emergere nuove direttrici di centralità territoriali ed urbane (verso l’area di Eboli-Battipaglia e verso la Valle dell’Irno) che si configurano come significative potenzialità per una riorganizzazione policentrica del sistema insediativo provinciale. Le modificazioni dell’assetto hanno tuttavia indotto elementi di criticità sia per quanto riguarda l’organizzazione insediativa, non riuscendo le nuove “polarità” ad assumere ruoli strutturanti nell’ambito delle dinamiche insediative, sia sotto il profilo paesaggistico-ambientale – principalmente con la diffusione edilizia nel territorio rurale ed una consistente edificazione (prevalentemente turistica) della costa. Pressoché integro si conserva il patrimonio paesaggistico-ambientale delle aree interne, oggetto nei tempi più recenti di politiche di tutela e valorizzazione che disegnano un percorso di sviluppo sostenibile per l’area più svantaggiata della provincia. Il turismo, per le potenzialità connesse alla ricchezza del patrimonio naturalistico e paesaggistico (oltre al Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano sono presenti numerose altre aree protette) e storico-culturale (con eccellenze come Paestum, Velia, Padula), rappresenta uno degli assi portanti dei processi di sviluppo territoriale dell’intera provincia.
Processi che oggi si legano anche al potenziamento dell’aeroporto di Pontecagnano ed alla realizzazione della linea ferroviaria AV/AC, alla presenza di funzioni pregiate quali l’Università, ad una diffusa distribuzione di aree industriali: risorse ed iniziative che il Ptcp mira a valorizzare ed a “mettere in rete”.
La predisposizione della Proposta è stata orientata dall’obiettivo fondamentale di innescare concretamente processi di governo e sviluppo territoriale improntati alla sostenibilità ambientale e sociale.
Condizioni preliminari per proiettare le scelte di Piano in questa prospettiva sono stati la trattazione integrata – a livello conoscitivo, interpretativo e propositivo – dei temi della tutela dell’ambiente e della valorizzazione del paesaggio, della riqualificazione e del rafforzamento del sistema insediativo ed infrastrutturale, dello sviluppo del sistema socio-economico, nonché la definizione e organizzazione dei contenuti e dell’efficacia del Piano in rapporto all’articolazione in componente strutturale e componente programmatico-operativa. Nell’ambito di questa impostazione, l’individuazione delle tematiche e del ruolo del quadro conoscitivo è stata calibrata in rapporto agli obiettivi ed all’elaborazione progressiva delle scelte progettuali, mentre nella costruzione del “progetto territoriale”complessivo si è mirato a garantire la coerente connessione dei contenuti strategici con le disposizioni della disciplina integrata del territorio, facendo in modo che i primi trovino nella disciplina sia le regole e le condizioni sia i fattori di promozione.
L’articolazione del Ptcp nelle componenti strutturale, con validità a tempo indeterminato, e programmatica, riferita a tempi brevi, predispone il piano ad una gestione coerente in rapporto alle scelte regolative e strategiche ed aperta agli aggiornamenti connessi alle dinamiche socio-economiche.
Nell’ambito della componente strutturale sono infatti ricondotte quelle scelte che caratterizzeranno le politiche territoriali nel lungo periodo in quanto fanno riferimento a criteri e principi assunti quali fondamenti dell’azione di governo del territorio (tutela del patrimonio culturale, ambientale e paesaggistico; sicurezza delle comunità insediate; dotazioni infrastrutturali di base ecc.) o in quanto costituiscono il quadro di riferimento delle strategie di trasformazione territoriale dei prossimi decenni. Questa duplice caratterizzazione viene espressa distinguendo le disposizioni strutturali, che individuano le diverse componenti territoriali esplicitandone caratteri e valori e ne definiscono le modalità di uso e di manutenzione, dalle disposizioni strategiche, che delineano lo scenario futuro, realizzabile nel lungo periodo. In coerenza con le disposizioni strutturali e strategiche, la disciplina integrata del territorio [1] definisce gli indirizzi e le prescrizioni per l’assetto ambientale, insediativo e infrastrutturale che dovranno essere osservate nell’ambito della pianificazione di settore e/o comunale. Le disposizioni strutturali e la disciplina integrata definiscono, inoltre, le regole, i riferimenti e le condizioni territoriali a cui deve rapportarsi l’attuazione delle disposizioni strategiche volte al riassetto policentrico dell’organizzazione insediativa, all’integrazione e all’adeguamento del sistema infrastrutturale, al perseguimento della qualità del paesaggio e della costruzione della rete ecologica provinciale.
Significativi in tal senso sono i contenuti della disciplina integrata inerenti agli insediamenti ed al paesaggio. Ai fini della strategia di riorganizzazione policentrica del sistema insediativo provinciale, gli indirizzi del Ptcp mirano ad integrare le azioni volte all’incremento e valorizzazione delle centralità urbane e territoriali con quelle attinenti alla riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica delle aree urbanizzate. Assumendo la qualità insediativa ed il minor consumo di suolo quali principi di riferimento, il Ptcp orienta le politiche locali volte al soddisfacimento delle esigenze della popolazione residente verso azioni che prevedano prioritariamente la riqualificazione delle aree edificate degradate ed il consolidamento e l’eventuale densificazione di quelle di recente formazione parzialmente urbanizzate [2], delineando il quadro delle tutele e delle possibilità di trasformazione territoriale [3] e definendo articolati indirizzi per incrementare la qualità funzionale, morfologica ed ambientale [4] degli insediamenti e per migliorare la qualità dei paesaggi edificati.
Per quanto concerne il paesaggio, il Ptcp procede secondo un duplice percorso: in coerenza con la Cep – in particolare per l’attenzione volta a tutto il territorio: gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani, i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, i paesaggi della vita quotidiana ed i paesaggi degradati – e con quanto dispone la Lr 13/08 [5], definisce indirizzi per la qualità del paesaggio e per la sua valorizzazione integrandoli nelle disposizioni attinenti a ciascuna componente territoriale e, in rapporto ai diversi contesti territoriali, identifica 8 tipologie generali di paesaggio – a cui viene riferita l’individuazione di 45 ambiti provinciali di paesaggio – per le quali fornisce una griglia di obiettivi ed indirizzi prevalenti.
In coerenza ed attuazione delle disposizioni della componente strutturale, la componente programmatica indica gli interventi che la Provincia si impegna ad attivare in un intervallo di tempo quinquennale, in correlazione con la programmazione finanziaria. Per essa pertanto si prevedono verifiche e rielaborazioni periodiche e modalità di attuazione aperte a pratiche di tipo concertativo-negoziale. Nella componente programmatica sono anche ricondotti quegli indirizzi e prescrizioni diretti ai comuni che si ritengono maggiormente condizionati dalla variabilità delle dinamiche territoriali e che pertanto richiedono una verifica periodica. In tale ambito viene regolamentato il dimensionamento dei piani urbanistici comunali secondo criteri di flessibilità selettiva che prevedono modalità differenziate in rapporto alle specifiche caratteristiche dei diversi contesti territoriali ed alle relative dinamiche e prospettive di sviluppo socio-economico [6].
Le scelte progettuali della Proposta di Ptcp sono comunicate nell’ambito di un quadro strategico che propone una rappresentazione sufficientemente articolata, sia pur non esaustiva, di tutte le possibilità offerte dal piano, definendo, in termini unitari, il sistema di valori strutturanti e il quadro di scelte strategiche proposte per il territorio della provincia di Salerno.
Si è anzitutto ritenuto necessario impostare, definire e specificare per l’insieme del territorio provinciale scelte d’intervento, indirizzi di azione, normative, al fine di assicurare per l’intero territorio il perseguimento di coerenti ed equilibrate politiche territoriali di sviluppo sostenibile.
Tali scelte progettuali, per semplicità ed immediatezza comunicativa, sono proposte riprendendo la suddivisione per sistemi strutturanti ed aggregate secondo 4 macro-obiettivi dai quali derivano tutte le altre strategie di assetto e di sviluppo del territorio:
Il lavoro di elaborazione del Ptcp è stato accompagnato, ed arricchito, da un’accorta attività valutativa, che ha concretamente offerto la possibilità di vagliare la fondatezza e perseguibilità degli obiettivi di pianificazione proposti per il territorio salernitano, nonché delle strategie per realizzarli, anche attraverso la ponderazione di scenari alternativi: in quest’ottica la valutazione ambientale strategica del piano è stata strumento prezioso di supporto tecnico-decisionale.
La metodologia adottata ambiva ad essere flessibile, di facile utilizzo, adattabile al mutare delle condizioni del contesto e capace di integrare effettivamente la Vas nel processo di Piano, così come nelle intenzioni della Direttiva comunitaria. Gli aspetti procedurali della Vas sono stati, infatti, sviluppati in modo da coincidere con i diversi stadi della procedura di formazione prevista per il Ptcp dalla legge regionale campana: ed in tal senso il “ciclo di vita” del piano è stato suddiviso in quattro fasi (Orientamento, impostazione e prima consultazione del territorio; Elaborazione ed adozione della proposta di piano; Consultazione, adozione definitiva, approvazione e verifica di compatibilità del piano; Attuazione, gestione e monitoraggio, con eventuale ri-orientamento del piano stesso), per ognuna delle quali sono state svolte e/o programmate tutte le attività relative al processo integrato di pianificazione/valutazione.
Per brevità di trattazione [7], è opportuno in questa sede sottolineare tre aspetti che hanno caratterizzano il lavoro svolto:
in primo luogo, prima della elaborazione del Rapporto Ambientale, si è deciso di sviluppare alcune analisi di tipo qualitativo e quantitativo, a supporto dell’intero processo di elaborazione del piano, anche come base del sistema di monitoraggio che è stato predisposto per il Ptcp e per la VAS stessa;
strettamente relazionato al punto precedente è la circolarità del processo di pianificazione, perseguita attraverso la messa a punto di un sistema di monitoraggio che possa effettivamente consentire di verificare i risultati raggiunti, eventualmente apportando le necessarie modifiche, qualora tali risultati si discostino dagli obiettivi di sostenibilità fondanti il piano stesso;
è necessario, infine, porre l’accento su due tipologie di attività di fondamentale importanza, sviluppate con continuità durante tutto l’iter di formazione del piano: in particolare ci riferiamo alla costruzione (in ambiente GIS) della base di conoscenza territoriale ed ambientale ed al processo partecipativo, che ha coinvolto istituzioni, soggetti con competenze e/o conoscenze specifiche nonché la società civile e le sue organizzazioni.
[1] La disciplina integrata, valida a tempo indeterminato, viene espressa attraverso elaborati cartografici e norme tecniche di attuazione. Nei primi si individuano e delimitano le diverse articolazioni degli spazi aperti naturali e di quelli agricoli; degli insediamenti di interesse storico-culturale; degli insediamenti recenti prevalentemente residenziali e delle aree specialistiche; del sistema della mobilità e della logistica. Le norme definiscono gli usi e le azioni di tutela, riqualificazione e trasformazione attraverso indirizzi e prescrizioni.
[2] A tali fini la disciplina integrata del territorio individua differenti tipologie di aree urbanizzate: oltre agli insediamenti storici, gli insediamenti prevalentemente consolidati, le aree di riqualificazione urbanistica e di riequilibrio ambientale e funzionale, le aree di riqualificazione urbanistica e paesaggistica, gli insediamenti specialistici (distinti per tipologia).
[3] L’articolazione delle possibilità di trasformazione territoriale è correlata alle disposizioni normative, relative alla componente valida a tempo indeterminato, che definiscono criteri localizzativi per i nuovi insediamenti volti al soddisfacimento dei fabbisogni insediativi. Tali criteri fissano quattro livelli di priorità, in base ai quali vanno privilegiati il riuso delle aree e degli edifici dismessi (nel rispetto degli indirizzi e delle prescrizioni definiti dalle stesse norme), la ristrutturazione urbanistica e la densificazione delle aree edificate, la riqualificazione ed integrazione delle aree già parzialmente urbanizzate; soltanto quando venga documentata l’impossibilità di soddisfare i fabbisogni attraverso le tre precedenti modalità, il Ptcp consente di investire limitate porzioni del territorio agricolo, nel rispetto di specifici criteri e salvaguardando le aree che il Ptcp classifica come aree agricole periurbane di salvaguardia.
[4] In proposito va anche ricordato che il Ptcp, in coerenza con quanto disposto dalla Lr 16/04, definisce, nell’ambito delle disposizioni normative relative alla componente valida a tempo indeterminato, i limiti per i carichi insediativi ammissibili da osservarsi nel dimensionamento del Piani urbanistici comunali.
[5] Ai sensi della legge regionale 13/2008 il Ptcp è attuativo della Convenzione europea del paesaggio, è finalizzato alla valorizzazione paesaggistica del territorio provinciale, è redatto in coerenza con il Ptr e concorre alla definizione del piano paesaggistico che sarà redatto dalla Regione e dal Ministero.
[6] Per il dimensionamento dei fabbisogni abitativi il Ptcp fissa differenti parametri in rapporto alla collocazione geografica dei Comuni, alla presenza di rischio vulcanico, al peso demografico ed ai saldi naturali e migratori, alle previsioni di rafforzamento del ruolo di centralità e stabilisce coefficienti di riduzione o incremento ai fini del contenimento dei consumi idrici e di smaltimento dei rifiuti.
[7] Per approfondimenti sul lavoro svolto si rinvia alla collana dei “Quaderni del Ptcp”, ed in particolare al Quaderno n.3 “Proposta preliminare” ed al Quaderno n.4 “Proposta Definitiva”.
