Amsterdam in transizione

 [*] 15 anni fa, Amsterdam vantava una grande varietà di interventi urbani su larga scala: progetti di riqualificazione lungo le sponde del fiume IJ, interventi di riqualificazione urbana della città storica ed importanti investimenti infrastrutturali (portuali, aeroportuali e ferroviari). Tale dinamicità era sostenuta e potenziata da un rapido sviluppo economico urbano, da una incessante crescita demografica e da una politica nazionale orientata alla connettività globale e allo sviluppo economico nei campi della logistica, dei servizi finanziari e nell’industria della conoscenza. Quindici anni dopo, nel 2016, Amsterdam mostra importanti tratti di cambiamento, che rivelano una marcata, seppur lenta, transizione verso un modello di sviluppo economico e sociale caratterizzato da una dimensione urbana differente.
La trasformazione della struttura socio-economica e delle politiche urbane ad Amsterdam vanno interpretate in continuità con alcuni degli elementi politico-istituzionali che hanno segnato, e tuttora caratterizzano, le politiche urbane della città fin dagli anni del dopoguerra. In primo luogo, la città abbina nelle proprie politiche di sviluppo urbano una lunga e radicata tradizione di social-democrazia, un forte ruolo del soggetto pubblico ed un’agenda politica rivolta a promuovere l’imprenditorialità urbana, sia nel campo dello sviluppo immobiliare che in quello economico e commerciale. Tale agenda politica ha reso Amsterdam un caso studio privilegiato per lo studio delle politiche di urbanistica creativa e dei fenomeni di gentrificazione. In secondo luogo, Amsterdam ha da sempre coniugato una crescita economica relativamente forte a livello nazionale e globale, con una solida regolamentazione del consumo di suolo e con un controllo dell’espansione urbana. Ancor oggi la città cerca di stabilire una sinergia tra le politiche economiche di sviluppo urbano ed il controllo e la salvaguardia dei suoli non edificati. La città compatta rimane un obiettivo importante dello sviluppo della città contemporanea. Infine, la crescita urbana di Amsterdam non può non essere compresa che in ragione di un sistema fiscale e di organizzazione del welfare basato su una forte centralizzazione della tassazione e della gestione di finanziamenti pubblici, e su una forte autonomia locale nel campo dell’urbanistica e delle politiche urbane. Tale sistema in vigore, seppur criticato fortemente, è ancora oggi un fattore importante per comprendere le strategie di sviluppo urbano a livello comunale.

Cambiamenti demografici e socio economici: diversificazione e frammentazione regionale

La mappa sociale ed economica di Amsterdam mostra un contesto in rapida e profonda trasformazione rispetto agli anni passati. Tale cambiamento si caratterizza da una rapida crescita demografica entro i confini della città e dell’area metropolitana, un marcato e sostenuto processo di gentrificazione dei quartieri del primo ‘900 e una crescente diversità etnica della popolazione residente. Non diversamente da molte città Europee, anche Amsterdam ha subito una forte decrescita economica e demografica tra gli anni ‘70 e ‘90. Le politiche di suburbanizzazione e delle ‘new towns’ promosse dal governo nazionale hanno fornito in quegli anni canali di migrazione della popolazione cittadina verso l’hinterland. Dalla metà degli anni ‘90 invece, Amsterdam sta vivendo un’onda migratoria di grandi dimensioni, che ha amplificato la diversificazione sociale, economica ed etnica della città a tal punto da renderla quella con il più alto numero di nazionalità entro i confini municipali. Tale crescita è in maggior misura dovuta all’arrivo di famiglie di giovani qualificati e con titolo di studio. Questi gruppi si concentrano principalmente nelle aree più centrali della città storica, come lo Jordaan, il Pijp, e più recentemente nei quartieri edificati tra la metà del 1800 e il 1900 entro i confini dell’autostrada A10 (Hochstenbach & Van Gent, 2015).
Paradossalmente, la città tuttora presenta una condizione demografica diversificata in termini di reddito e nazionalità. La maggior parte delle aree in gentrificazione sono ancora catalogate come le più povere della città (Amsterdam Oost, Bos en Lommer, Noord).
La frattura sociale ed economica più marcata appare invece tra l’area urbana entro il perimetro della A10 e quella esterna, dove si trovano i quartieri edificati negli anni del dopoguerra, e tra il 1960 e 1990. I quartieri periferici di Oosdorp e Bijlmereer rimangono tuttora destinazione delle famiglie più indigenti, escluse dal mercato immobiliare dei quartieri centrali in gentrificazione. Tale fenomeno è definito come ‘tweedeling’ per indicare la divisione in due parti della città.
La frammentazione sociale ed economica di Amsterdam è dunque più evidente se si adotta una prospettiva metropolitana e regionale. Come molte altre città europee, sono le fratture tra il centro e la periferia che caratterizzano e rafforzano in maggior modo le problematiche sociali degli ultimi anni (Musterd et al., 2006; Savini, 2014). La relazione tra centro e periferia è variabile ma comunque asimmetrica. Mentre le tendenze di gentrificazione sono rapide nella città storica, altre zone della regione metropolitana mostrano tendenze contrarie. Come la municipalità di Almere, per esempio, che soffre un’economia stagnante e un mercato immobiliare omogeneo e dove il 30% delle famiglie è di origine non europea. Le problematiche regionali e metropolitane sono esacerbate dalla presenza sempre maggiore di famiglie unipersonali nel comune di Amsterdam: quasi il 50% degli appartamenti all’interno dell’anello stradale dell’A10 sono infatti ad oggi abitati da un solo individuo.

Situazione abitativa e rigenerazione urbana: liberalizzazione e crisi

Le cause di questo cambiamento socio-economico a livello urbano e regionale va ricercata nell’ultimo decennio di politiche abitative e di rigenerazione urbana intraprese dal governo locale e nazionale. Tra gli anni ’70 e ’80, le politiche di rigenerazione urbana e di costruzione di alloggi a canone agevolato (case popolari) furono motivate da obiettivi politici d’inclusione sociale e di accoglienza delle popolazioni meno abbienti. Le forti e violente proteste della fine degli anni ‘70, le pratiche legalizzate di occupazione degli alloggi sfitti e una politica di controllo degli affitti, hanno alimentato una politica urbana attenta all’accoglienza dei redditi più bassi, in tutti i quartieri della città. Il numero di alloggi a canone agevolato nella città ha infatti raggiunto il picco nel 1995, con una percentuale pari a quasi il 65% di tutto lo stock immobiliare. Tale percentuale nel 2014 raggiunge solo il 45% (un valore comunque altissimo in confronto alla media europea). Fin dal 1990, la politica abitativa olandese è stata guidata da una forte riduzione dei sussidi nazionali, una progressiva privatizzazione delle associazioni per la gestione delle case popolari (housing association, che restano tuttora dei soggetti ibridi tra pubblico e privato) e una convinta politica di finanziamento degli investimenti immobiliari individuali, con mutui agevolati, tutelati e con tassi di prestito rispettivo al valore d’acquisto fino al 120%. Nel 1990, il fondo monetario internazionale ha rilevato che i prezzi delle case ad Amsterdam erano ‘gonfiati’ e che il debito privato degli abitanti era fortemente aumentato (IMF 2009).
Anche il mercato degli affitti è stato fortemente liberalizzato nell’ultimo decennio. La recente riforma della casa del 2015 propone di incrementare i canoni agevolati proporzionalmente all’aumento dei valori immobiliari. Allo stesso modo, le riforme fiscali più recenti hanno tassato le housing association cuasando sia un aumento dei canoni che una privatizzazione parziale del parco delle abitazioni da loro gestito. Il mercato della casa ad Amsterdam oggi presenta una situazione fortemente problematica. Da un lato, la città è dotata di una percentuale sostanzialmente alta di case popolari (45%) ma in via di riduzione. Dall’altra, gli alloggi disponibili sul mercato presentano prezzi relativamente alti rispetto alle capacità di spesa della popolazione.
Data tale polarizzazione del mercato, una fascia di abitazioni di prezzo intermedio (middle-segment), che include prezzi all’acquisto tra i 200 e 350 mila euro, è tuttora fortemente limitata rispetto ad una domanda di alloggi in forte crescita. Va anche notato che l’esplosione degli affitti temporanei (i.e. AirBnB) rendono tale situazione ancora più problematica, specialmente nelle zone più centrali.

Sviluppo urbano: dalla grande scala all’approccio organico

Il modello di sviluppo urbano di Amsterdam è stato storicamente definito, e ammirato, come un ‘paradiso’ per gli urbanisti. Tale concezione era giustificata da un modello di sviluppo dominato da investimenti pubblici basato su una solida infrastruttura amministrativa a livello locale, e fondata sull’indiscussa proprietà pubblica di (quasi) tutto il suolo comunale. Tale modello ha inevitabilmente promosso progetti di sviluppo urbano su scala vasta, a volte standardizzati sul piano architettonico e urbanistico, e fondati su una programmazione negoziata molto dettagliata. I progetti sulle sponde del fiume IJ, il business district dell’asse Sud (Zuidas) e gli interventi di sviluppo urbano su larga scala delle aree VINEX (per esempio Ijburg) rappresentano in modo emblematico la capacità di pianificazione e implementazione di progetti da parte del comune.
La recente crisi finanziaria ha ridotto la pressione immobiliare nella città, rendendo sempre più difficile il completamento di molti progetti in corso. L’organizzazione di questi progetti era figurativamente descritta come ‘meccanica’ o ‘cadenzata’ proprio per indicare la presenza di una visione unitaria e di una programmazione dettagliata nel lungo periodo. Negli ultimi 10 anni, la domanda di spazi urbani è molto cambiata. Il mercato del terziario è praticamente fermo e l’afflusso di giovani famiglie qualificate nella città sta cambiando la domanda abitativa. I ‘nuovi’ residenti chiedono spazi più diversificati e versatili, meno omogenei, con possibilità di adattamenti architettonici, anche a livello estetico, e più sofisticati sul piano dell’efficienza energetica.
Tale domanda abitativa deve essere inquadrata anche nella rapida diffusione nei dibattiti politici della città di principi di co-produzione, do-it-yourself, e new urbanism.
Dal 2008, è possibile rilevare un cambiamento delle procedure di programmazione e sviluppo fondiario e immobiliare di Amsterdam. Lo sviluppo ‘per lotto’ (Kavelsturing) indica per esempio un approccio di sviluppo architettonico, urbanistico e finanziario incentrato sul lotto, dove ogni intervento viene gestito singolarmente, e meno inquadrato in un programma rigido su scala di progetto. Tale approccio, più generalmente definito come ‘urbanismo organico’ prevede un ruolo del comune meno interventista, orientato a mobilitare le pratiche e le risorse dei cittadini e funzionale a catalizzare gli investimenti diretti delle famiglie e di nuove aziende attive nel settore della casa. Gli esempi più interessanti di tale modello si possono oggi trovare a Zeeburgereiland, NDSM e Buiksloterham, dove reti di cittadini si sono attivate in laboratori urbani e workshop orientati a ridiscutere i principi dell’abitare e tradurli in domande per le politiche pubbliche.

Governance Metropolitana: da sperimentazione a frammentazione

Le dinamiche abitative, socio-demografiche e urbanistiche qui descritte hanno trasformato l’orizzonte geo-politico dell’area metropolitana di Amsterdam. L’interdipendenza funzionale tra la municipalità di Amsterdam e la sua regione (che si estende fino ad Almere, e a tutta la penisola dell’Olanda settentrionale) si è rafforzata, soprattutto a seguito dello sviluppo esponenziale delle attività dell’aeroporto di Schiphol, della crescita del porto ‘Amsterdam Haven’ (che in 10 anni moltiplicherà il volume gestito annualmente) e della preoccupazione crescente riguardo al consumo della cintura verde della città (Stelling van Amsterdam).
Tra gli anni ‘80 e ‘90, le politiche regionali furono sostenute da una coalizione, principalmente social democratica, che univa le quattro grande aree urbane del Randstad (la rete-regione di cui Amsterdam fa parte con Rotterdam, L’Aia ed Utrecht). Le politiche regionali furono orientate alla crescita, allo sviluppo residenziale (sia urbano che suburbano) e alla connettività internazionale (TAV e aeroporto).
Tali pratiche erano direttamente sponsorizzate dal governo centrale, che sosteneva interventi e politiche regionali con ingenti finanziamenti pubblici. Dagli anni ’90, forte di una maggior autonomia decisionale e politica di decentralizzazione, Amsterdam ha intrapreso esperimenti innovativi di cooperazione metropolitana, non formalizzati in confini amministrativi determinati. La Stadregio (città-regione) e la Metropoolregio Amsterdam (la città metropolitana) sono due esempi di configurazioni di governance metropolitana orientata a gestire e canalizzare risorse per lo sviluppo di infrastrutture e aree residenziali.
Dal 2008 ad oggi si è assistito tuttavia ad una certa riduzione di tali esperimenti. Forte di una nuova tipologia di domanda abitativa (più urbana e meno suburbana) e spinta da una maggiore competizione sul mercato immobiliare, la città di Amsterdam ha ridotto gli sforzi di cooperazione intercomunale. Il PLABEKA (Piattaforma per la riduzione dello sviluppo commerciale e industriale nella regione), un esempio di organizzazione intercomunale finalizzato alla riprogrammazione degli spazi destinati ad uffici, ha nel tempo avuto forti difficoltà di coordinamento tra i comuni per la distribuzione dei costi. Tale difficoltà alla cooperazione informale è giustificata sia dalla mancanza di stimoli finanziari e strategici del governo nazionale che ad una nuova agenda politica che favorisce la dimensione urbana della città, concentrandosi sulle aree con più alto potenziale di sviluppo e più attrattive per le classi medie. In primo luogo, la pianificazione territoriale nazionale, che ha caratterizzato il contesto olandese fin dal dopoguerra, è stata riformata e ridotta ed ora si concentra quasi esclusivamente su progetti di infrastrutture e trasporto (SMASH o RAAM, sono due esempi legati all’aeroporto e all’infrastrutturazione Est-Ovest della regione).
Esistono tuttavia anche ragioni politiche per la ridefinizione delle strategie di cooperazione intercomunale. Nuove correnti e maggioranze politiche stanno emergendo a livello locale, mettendo in discussione alcuni dei principi del governo del territorio propri della tradizione urbanistica di Amsterdam. Tra molti, vanno menzionati il sistema di canone del fondiario pubblico e le procedure di programmazione negoziata per lo sviluppo urbano. Questa lenta transizione è forse meglio rappresentata dal risultato delle elezioni amministrative del 2014. Per la prima volta nella storia politica della città, Amsterdam è governata da una coalizione che esclude il partito social democratico (PvdA) e lega invece il partito socialista, quello neoliberale del D66, e la destra liberale del VVD. Un altro esempio di una cultura politico-amministrativa della città che sembra sposare ideali sociali di politiche urbane con principi imprenditoriali di governo dell’economia locale.