Alla ricerca di un corretto registro per la riforma urbanistica

In attesa di cimentarsi più concretamente con la scrittura di una proposta di Legge di principi sul governo del territorio che presenteremo al XXXI Congresso dell’Inu di Bologna (17-19 novembre 2022), credo sia opportuno interrogarsi nuovamente sull’utilità di questa iniziativa, e sulle caratteristiche che il nuovo testo dovrebbe acquisire al fine di contribuire efficacemente ad una discussione che si sta finalmente sviluppando nel Paese.

Quando, agli inizi del 2021, avevamo cominciato ad interrogarci sulla possibilità di impegnarci nel rilancio di quel processo di riforma a cui l’Istituto aveva ripetutamente lavorato nel corso della sua lunga storia, non ci nascondevamo la difficoltà di conseguire nel breve periodo risultati significativi, anche a causa dell’apparente isolamento nel quale le nostre considerazioni venivano declinate.

Muovendoci con difficoltà in una fase ormai terminale della legislatura, sapevamo che i tempi necessari per la discussione e, successivamente, per l’approvazione di un nuovo quadro normativo erano molto lunghi, e richiedevano per questo di mettere a punto una strategia a due velocità, che prevedeva di avviare una riflessione preliminare che avrebbe potuto concludersi solo successivamente, grazie al coinvolgimento delle Commissioni parlamentari e dei più importanti soggetti istituzionali.

In quello che avevamo definito il “cantiere della nuova legge di principi” (Talia 2021a) l’Inu si rassegnava a svolgere il ruolo, peraltro non inedito, di anticipatore quasi mai riconosciuto di innovazioni nelle procedure e nelle pratiche urbanistiche, ma nel volgere di pochi mesi lo scenario ha registrato una marcata trasformazione.

Nel novembre 2021 il Ministro Enrico Giovannini 2021 ha infatti nominato una Commissione di esperti (di cui fa parte lo stesso Presidente Onorario dell’Inu Stefano Stanghellini) con il compito, assai articolato, di elaborare proposte di riforma in materia di pianificazione del territorio e di standard urbanistici, nonché di riordino e modifica delle disposizioni contenute nel Testo unico dell’edilizia. Una prima anticipazione dei risultati del lavoro della Commissione dovrebbe essere disponibile già a settembre, con effetti sul dibattito politico-istituzionale che sono al momento imprevedibili, ma che ci impegniamo a seguire con la massima attenzione.

A fronte di questo rilevante cambiamento di scenario, il percorso che l’Istituto intende seguire nei prossimi mesi subirà alcune inevitabili modificazioni, ma soprattutto potrà trovare nelle posizioni assunte dalla Commissione ministeriale un importante terreno di confronto, che farà sì che le nostre proposte appariranno meno apodittiche e ‘inaspettate’.

Al fine di predisporre un articolato che si distingua non solamente per la limpidezza della formulazione di nuove disposizioni sul governo del territorio in grado di riempire il vuoto normativo in materia di legislazione concorrente aperto dalla riforma del Titolo V della Costituzione, ma anche per la capacità di distinguere con chiarezza i principi dagli obiettivi e dai contenuti di una proposta legislativa che sappia superare le occasioni di conflitto tra lo Stato e le Regioni, si è ritenuto opportuno concepire una scrittura delle norme che operi ‘per sottrazione’, e che a partire da un’ampia disanima della materia privilegi una enunciazione essenziale e non soggetta ad equivoci.

Il metodo di lavoro che intendiamo proporre non si traduce evidentemente in un mero esercizio di stile. Al contrario, il programma che abbiamo varato nel Consiglio Direttivo Nazionale dell’Inu del 21 maggio 2022 ha previsto la costituzione di dieci gruppi di lavoro, affidati alla responsabilità di componenti della Giunta Esecutiva o di membri autorevoli dell’Istituto. I temi loro assegnati hanno riguardato in primo luogo l’individuazione delle condizioni di base per l’esercizio del governo del territorio, che la nuova legge dovrà prendere in esame:
 “definizione degli obiettivi e delle finalità del governo del territorio” (Michele Talia e Francesco Domenico Moccia);
 “esame del ruolo del sistema delle conoscenze e delle valutazioni nella pianificazione, e dei rapporti con la programmazione” (Carmen Giannino, Simone Ombuen);
 “individuazione delle forme della partecipazione alle scelte riguardanti la formazione e l’attuazione dei piani” (Raffaella Radoccia e Gilda Berruti).

In secondo luogo si è stabilito di analizzare gli effetti determinati dal recente ampliamento delle questioni assegnate alla pianificazione sul perimetro che si ritiene opportuno assegnare al governo del territorio, con un’enfasi riguardante in particolare:
 “il suolo e i servizi ecosistemici negli strumenti di pianificazione urbanistica” (Andrea Arcidiacono, Simona Tondelli);
 “i rapporti tra le pianificazioni differenziate (paesaggio, acque, porti, …) e la pianificazione territoriale e urbanistica” (Carlo Gasparrini, Rosario Pavia).

Un terzo, fondamentale campo di approfondimento ha interessato poi il sistema di governo del territorio e le questioni attinenti la forma degli strumenti della pianificazione, nella convinzione che, soprattutto in questo caso, si dovrà tener conto dei possibili attriti nell’esercizio della potestà legislativa da parte rispettivamente dello Stato e delle Regioni. Più in particolare tale compito è stato assegnato a tre gruppi di lavoro, il cui mandato sta riguardando:
 “i contenuti e le basi giuridiche della pianificazione metropolitana e provinciale” (Valeria Lingua, Francesca Moraci);
 “la ridefinizione della forma e degli effetti giuridici del piano urbanistico comunale” (Carlo Alberto Barbieri, Patrizia Gabellini);
 “l’aggiornamento degli standard urbanistici” (Carolina Giaimo, Laura Ricci, Marichela Sepe).

Infine, il processo di elaborazione che abbiamo messo a punto ha previsto l’individuazione di alcune norme generali destinate a promuovere la collaborazione pubblico-privato, e a favorire la sperimentazione di strumenti innovativi di fiscalità urbana. Nel tentativo di consentire l’aggiornamento, il riordino e, ove possibile, il superamento delle numerose norme e delle sentenze costituzionali che nel corso degli anni si sono accavallate, si punta alla definizione di un quadro organico entro il quale inserire gli ordinamenti regionali, che rischierebbero al contrario di apparire quanto mai eterogenei e contraddittori. In tale prospettiva alcuni avanzamenti sembrano ormai maturi, e hanno ispirato la decisione di istituire due ulteriori gruppi di lavoro, che stanno approfondendo:
 “la disciplina della perequazione e delle compensazioni urbanistiche” (Paolo Galuzzi);
 “la disciplina degli accordi pubblico privato e del convenzionamento” (Stefano Stanghellini).

Il quadro che si va ormai delineando, grazie anche ai contributi preliminari che sono già stati elaborati da questi gruppi di lavoro, dovrebbe permetterci di identificare quei principi fondamentali del governo del territorio che intendiamo porre alla base dell’articolato che illustreremo in occasione del nostro XXXI Congresso. Attraverso quella operazione ‘di scavo’ che, come abbiamo visto, ci dovrebbe consentire di esporre sinteticamente e con trasparenza le nostre proposte, riteniamo di poter dimostrare che la disciplina urbanistica può ancora contribuire in modo decisivo alla attuazione dei principi costituzionali in materia di tutela del paesaggio, del patrimonio storico, dell’ambiente e della biodiversità anche nell’interesse delle future generazioni. Come si afferma con chiarezza nel “Manifesto per l’urbanistica” [1] predisposto recentemente da Inu Lombardia, il compito della nostra disciplina prevede di ricondurre competenze diverse e norme settoriali ad una coerente composizione unitaria, che costituisce “l’atto fondamentale di una società democratica, sia perché ne garantisce le condizioni materiali di sviluppo, sia perché ne tutela il patrimonio storico e culturale che è bene comune”.

Il recente appuntamento in cui è stato presentato il contributo di Inu Lombardia non è destinato a rappresentare una iniziativa isolata, e già il prossimo 16 luglio a L’Aquila l’Istituto ha organizzato un Convegno nazionale sul tema “Semplificazione e governo del territorio. La pianificazione territoriale e urbanistica alla prova del PNRR” in cui la proposta di una Legge di principi proverà a misurarsi con le sfide della semplificazione della azione amministrativa e della accelerazione dei processi decisionali.

Come abbiamo già avuto modo di osservare (Talia 2021b), il processo di riforma del governo del territorio che intendiamo promuovere rischia di incontrare sulla sua strada una disciplina urbanistica che non si presenta con le carte in regola. Laddove quest’ultima ha lungamente tollerato che le pratiche urbanistiche smarrissero progressivamente la propria efficacia, esiste il pericolo concreto che alcuni fondamentali strumenti di tutela dell’ambiente, del territorio e della stessa concorrenza tra le imprese che operano nel settore della trasformazione urbana e delle infrastrutture vengano messi a repentaglio, e che si faccia strada al tempo stesso la richiesta diffusa di iniziative estemporanee e poco meditate di riduzione degli elementi di complessità – e di tutela degli interessi collettivi – tanto alla scala nazionale, quanto a quella regionale. E questo quando è sempre più urgente “assumere la pluralità come un valore e non come un inciampo” (Pasqui 2018).

È anche per questo motivo che la decisione di impegnare l’Istituto nella predisposizione di una nuova legge urbanistica può contribuire in misura significativa ad un rilancio della riforma del governo del territorio che sembrava destinata ormai da tempo (e ancora una volta) a rimanere ferma ai blocchi di partenza.